ЗАКОНЫ, КОТОРЫЕ НАМ ИЗМЕНИЛИ
Об основных изменениях в российском избирательном законодательстве в 2009 году

В 2009 году были приняты семь федеральных законов, внесших изменения в избирательное законодательства:

1) Федеральный закон от 09.02.09 № 3-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов»;

2) Федеральный закон от 05.04.09 № 42-ФЗ «О внесении изменений в статьи 25 и 26 Федерального закона «О политических партиях» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

3) Федеральный закон от 12.05.09 № 94-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации»;

4) Федеральный закон от 03.06.09 № 108-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с сокращением количества подписей избирателей в поддержку выдвижения федеральных списков кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и уточнением оснований для регистрации кандидатов, списков кандидатов на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления»;

5) Федеральный закон от 19.07.09 № 196-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»;

6) Федеральный закон от 19.07.09 № 203-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах в части предоставления эфирного времени и печатной площади для проведения предвыборной агитации»;

7) Федеральный закон от 09.11.09 № 250-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 приложения к Федеральному закону «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и статью 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Большая часть изменений была связана с реализацией инициатив, озвученных в 2008 году в Послании Президента РФ Федеральному Собранию.

Федеральный закон от 19.07.09 № 196-ФЗ привел избирательное законодательство в соответствие с изменениями Конституции Российской Федерации.

Федеральный закон от 09.11.09 № 250-ФЗ установил единый для всех субъектов РФ и муниципальных образований возраст приобретения права быть избранным депутатом представительного органа муниципального образования – 18 лет.

Два этих закона подробных комментариев не требуют, остановимся на пяти других.

Отмена избирательного залога

За время своего существования, с 1999 года, избирательный залог ничем себя не дискредитировал. Опыт показал, что его использовали не только «денежные мешки», но и многие кандидаты и партии, имеющие авторитет у избирателей. Этому способствовала норма, предусматривающая возврат залога кандидату, получившему более 5% голосов; и партии, получившей более 3% голосов. Тем самым солидные кандидаты и партии имели возможность получать средства для внесения залога в качестве ссуды, а не в качестве безвозвратного пожертвования.

Использование залога особенно возросло после ужесточения в 2005 году правил регистрации по подписям, когда отказ в регистрации стал «делом техники». Анализ выборов последних лет показал, что кандидаты и партии, зарегистрированные на основании залога, были в среднем более успешны, чем их конкуренты, зарегистрированные на основании подписей избирателей. А отмена избирательного залога стала мерой, препятствующей регистрации потенциально успешных оппозиционных кандидатов и партий и тем самым снижающей конкурентность выборов.

Правда, сейчас, когда осталось всего 7 политических партий, из которых четыре регистрируют свои списки без сбора подписей, отмена залога не сильно скажется на выборах депутатов Госдумы и выборах региональных депутатов, проводимых по пропорциональной системе. Не будет эта мера иметь серьезные последствия и на муниципальных выборах в небольших поселениях, где требуется собрать небольшое число подписей. Однако на выборах региональных депутатов по одномандатным округам и на муниципальных выборах в крупных городах и больших районах отмена залога приводит к существенному снижению конкуренции.

Запрет на выдвижение списков кандидатов общественными объединениями

Когда процесс принудительной «партизации» только начинался, законодатели, исходя из традиционного представления о том, что муниципальная власть решает в основном неполитические вопросы, оставили непартийным общественным объединениям право участия в муниципальных выборах. Эти объединения имели право выдвигать как кандидатов (при выборах по мажоритарной системе), так и списки кандидатов (при выборах по пропорциональной системе). В 2005–2007 годах, когда политических партий в России еще было достаточно, непартийные общественные объединения крайне редко использовали свое право выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах. Ситуация изменилась в 2008-м, когда большая часть существовавших партий приняла решение о самоликвидации. В муниципальных выборах, прошедших 1 марта 2009 года по пропорциональной системе, активное участие, помимо политических партий, приняли иные общественные объединения. И это участие было достаточно успешным.

Закон, запретивший непартийным общественным объединениям выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах, был принят как раз в тот момент, когда эти объединения начали активно пользоваться предоставленным им правом. Тем самым он был четко направлен на снижение конкуренции на муниципальных выборах, проводимых по пропорциональной системе. В качестве «замены» права самостоятельно выдвигать список кандидатов появились нормы, разрешающие непартийным общественным объединениям «предлагать кандидатуры для включения их в списки кандидатов, выдвигаемые избирательными объединениями». Однако они не только не компенсируют потерянное право выдвижения списков, но еще больше ограничивают права политических партий и непартийных общественных объединений.

До принятия этого закона никто не лишал непартийные общественные объединения права предлагать кандидатуры политическим партиям для включения в их списки. При этом данное право не подвергалось никаким ограничениям. По существу политическая партия могла, если у нее было такое желание, хоть весь свой список составить из представителей дружественного ей общественного объединения, причем от нее не требовалось как-то формализовать эту процедуру.

Новый закон накладывает сразу несколько ограничений на порядок включения представителей общественного объединения в список, выдвигаемый политической партией. Во-первых, партия и общественное объединение должны заключить официальное соглашение в письменной форме. Несоответствие соглашения требованиям ФЗ «О политических партиях» может стать основанием для отказа в регистрации списка. Более того, зная нашу правоприменительную практику, можно предвидеть, что несоблюдение данного соглашения при выдвижении списка также может стать основанием для отказа в его регистрации, хотя прямой нормы такого рода в законе и нет.

Во-вторых, закон очень жестко ограничил число кандидатур, которые могут быть включены в список кандидатов по предложению общественного объединения. Это число может составлять не более 15% от числа всех кандидатов, выдвинутых в составе списка кандидатов (если в списке меньше 14 кандидатов, то в него может включаться только одна такая кандидатура).

В-третьих, соглашение может заключаться только политической партией, а не ее региональными или местными отделениями. Это осложняет реализацию данной нормы общественными объединениями, действующими на муниципальном уровне, которым будет трудно «достучаться» до федеральных органов политических партий.

В-четвертых, в законе содержится требование, согласно которому общественное объединение вправе обратиться к политической партии с предложением о включении кандидатур в ее список не позднее чем через 5 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов. И это еще одно существенное ограничение.

Таким образом, закон не дает никаких гарантий непартийным общественным объединениям, поскольку решение заключать или не заключать с ними соглашение все равно остается за политической партией. Кроме того, нет гарантий, что представителям общественного объединения будут предоставлены в списке проходные места. В то же время описанные новеллы сильно ограничивают права политических партий и увеличивают возможности произвола при регистрации их списков.

Нормы, направленные на «повышение представительства избирателей в Государственной думе»

В своем Послании 2008 года президент признал несправедливым то, что значительное число избирателей, принявших участие в выборах депутатов Государственной думы, не получили представительства на федеральном уровне.

Наиболее логичным способом преодоления такой несправедливости является снижение заградительного барьера на выборах в Государственную думу. Однако президент подчеркнул, что он пока не считает необходимым снижать этот барьер.

Закон, направленный на реализацию этого тезиса президента, предусматривает что федеральному списку кандидатов, получившему менее 6, но не менее 5% голосов избирателей, передается один депутатский мандат, а списку, получившему менее 7, но не менее 6% – два мандата. Заметим, что снижение заградительного барьера потребовало бы очень незначительной правки избирательного законодательства. Достаточно было лишь изменить цифру 7 на цифру 5 (или иную) в трех частях одной статьи Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы…».

Реализация же президентского тезиса потребовала разработки довольно подробного закона, который внес большие изменения в пять федеральных законов. Какое же значение может иметь результат такого солидного законотворчества? Как в 2003-м, так и в 2007 году, ни одна партия не получила на выборах в Госдуму долю голосов между 5 и 7%. Не исключено, что то же самое повторится и в 2011 году. Впрочем, возможно, на будущих выборах в Госдуму какие-то партии и попадут в этот не очень широкий диапазон. Причем больше шансов на такое попадание есть у тех партий, которые уже представлены в Государственной думе, нежели у остальных. Допустим, партии, получившие более 7% голосов, в сумме набрали 80%. Еще одна партия получила 6,5% и одна – 5,5%. Недействительные бюллетени и голоса за партии, получившие менее 5%, в сумме составили 8%. По старому закону партиям, получившим более 7% голосов, достались бы все 450 мандатов. По новому закону – только 447. А если бы был 5%-ный барьер, то партиям, получившим более 7% голосов, достался бы 391 мандат; партии, получившей 6,5%, – 32 мандата; а партии, получившей 5,5% – 27 мандатов.

Оценим пропорциональность представительства по новому закону. У партий, получивших более 7% голосов, один мандат приходится в среднем на 0,18% избирателей, принявших участие в голосовании. У партии, получившей 6,5%, – на 3,25%, а у партии, получившей 5,5%, – на эти же самые 5,5%. Итого разница более чем в 30 раз. Понятно, что никакой пропорциональности нет, то есть не обеспечивается равенство избирателей этих партий. Таким образом, избиратели, которые проголосовали за партии, получившие от 5 до 7% (в нашем примере таких избирателей 12%), действительно получают представительство в Государственной думе, но это представительство довольно ущербно.

Один из наиболее весомых аргументов в пользу заградительного барьера состоит в том, что он обеспечивает образование в парламенте работоспособных фракций. И с этой точки зрения обсуждаемая новелла не выдерживает критики. Как отмечено выше, снижение барьера до 5% позволило бы партиям, получившим менее 7%, образовать фракции численностью 32 и 27 депутатов, что вполне достаточно для полноценной работы в Думе. А вместо этого партии оказались представлены одним или двумя депутатами, которым предоставлено право выступать по всем обсуждаемым Думой вопросам, да еще они обязаны «работать с избирателями».

Нетрудно понять, что эти депутаты не смогут работать как полноценная фракция, которая имеет своих представителей во всех комитетах (не говоря уже о наличии квалифицированного аппарата) и может вырабатывать компетентную позицию по любому вопросу. И потому предоставление данным депутатам права выступать по всем вопросам лишь провоцирует их заниматься политиканством.

Нетрудно предположить, обратившись к нашему примеру, что истинная причина сочинения столь сложной конструкции вместо простого снижения барьера скрывается в том, чтобы создать видимость повышения представительности Думы, но чтобы при этом «партия власти» потеряла не более одного–двух мандатов.

Сокращение числа необходимых подписей избирателей на выборах депутатов Государственной Думы

В Послании 2008 года президент вместе с предложением об отмене избирательного залога озвучил идею поэтапного снижения количества подписей избирателей, собираемых для участия в выборах в Государственную думу.

Эта идея была реализована в Федеральном законе от 3 июня 2009 года № 108-ФЗ. Согласно ему, на выборах депутатов Государственной думы шестого созыва от партий, не имеющих парламентской льготы, потребуется представить не 200 тысяч подписей, как ранее, а 150 тысяч, а на выборах следующих созывов – 120 тысяч.

В контексте президентского послания снижение числа подписей воспринималось как компенсация за отмену избирательного залога. Однако даже если рассматривать ее так и не вдаваться в существо вопроса, то нетрудно понять, что компенсация неполная. Залог отменен на всех выборах, а число подписей снижено только на выборах депутатов Госдумы.

Если же вникать в существо вопроса, то надо отметить, что требование собрать на выборах в Госдуму 200 тысяч подписей никогда не рассматривалось как чрезмерное. Особенно если сравнить его с требованием собрать 2 миллиона подписей на выборах президента РФ. Можно также отметить, что 200 тысяч составляет примерно 0,2% от числа избирателей единого избирательного округа, в то время как на региональных выборах во многих субъектах РФ необходимое число подписей составляет 2% от числа избирателей.

На самом деле проблема не в необходимом числе подписей, а в нормах, связанных с проверкой подписей и последующей регистрацией. Для того чтобы на выборах в Госдуму отказать в регистрации списка, достаточно из выбранных для проверки 70 тысяч подписей признать недействительными 5%, или 3,5 тысячи.

Количество оснований для «выбраковки» подписей – больше десятка, при этом большинство из них никак не связано с фальсификацией подписей, а правоприменительная практика показывает, что у партии или кандидата практически нет возможности отстоять в суде свое право участвовать в выборах.

Но как раз эти нормы остались неизменными. Лишь число проверяемых подписей уменьшается пропорционально уменьшению числа требуемых.

Таким образом, предусмотренное Федеральным законом от 03.06.09 № 108-ФЗ поэтапное сокращение требуемого числа подписей на выборах в Государственную думу никакой существенной роли сыграть не сможет.

Освобождение от сбора подписей партий, представленных не менее чем в трети региональных парламентов

Еще одной идеей, заложенной в президентском послании 2008 года и реализованной в Федеральном законе от 3 июня 2009 года № 108-ФЗ, стало освобождение от сбора подписей партий (и кандидатов от партий), списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов в действующих на день официального опубликования решения о назначении выборов законодательных органах государственной власти не менее чем в одной трети субъектов РФ.

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 83 субъекта. Так что не менее трети – это 28 регионов и более. Сегодня не менее чем в трети региональных парламентов представлены те же четыре партии, что и в Государственной думе. Две другие партии, «Яблоко» и «Патриоты России», оставшиеся с прежних времен, представлены соответственно в одном и семи законодательных органах субъектов РФ. Вновь образованная партия «Правое дело» пока нигде не представлена.

По нашим подсчетам, до марта 2011 года должны пройти выборы законодательных органов всего 26 российских регионов.

Таким образом, обсуждаемая новелла до очередных выборов в Госдуму никакой роли не сыграет. После выборов депутатов Государственной думы шестого созыва новшество может оказаться полезным, если какая-то из нынешних парламентских партий получит на этих выборах менее 5% голосов. Тогда эта партия сохранит право не собирать подписи.

На большую перспективу загадывать бессмысленно: за это время избирательное законодательство наверняка успеют существенно подкорректировать.

Изменение порядка предоставления эфирного времени и печатной площади партиям, неудачно выступившим на предыдущих выборах

Одним из самых жестоких положений ранее действовавшего избирательного законодательства было требование к партиям, получившим менее 3% голосов, заплатить СМИ за «бесплатные» эфирное время и печатную площадь. Действовала также норма, согласно которой партия, не расплатившаяся за «бесплатные» эфирное время и печатную площадь, лишалась их на следующих соответствующих выборах. Эти нормы вызывали обоснованную критику со стороны экспертов, в том числе и миссий ОБСЕ.

Впервые эти положения появились в 1999 году. Однако в то время не шла речь о том, чтобы банкротить партии, не расплатившиеся со средствами массовой информации.

После выборов 2007 года «должниками СМИ» оказались семь партий, и на них начали давить, угрожая банкротством. В результате пять из них менее чем через год приняли решение о самороспуске.

Новый закон отменяет обязанность партий, неудачно выступивших на выборах, расплачиваться со СМИ, и тем самым освобождает партии от угрозы банкротства. В этом его положительная роль. Однако стоит отметить, что отмененная норма уже сделала свое «черное дело», и теперь, когда осталось всего 7 партий, она стала излишней.

Однако то, что введено взамен отмененной нормы, является даже большим ограничением в плане предоставления партиям эфирного времени и печатной площади.

Новый закон предусматривает, что партия, получившая менее 3% на предыдущих выборах в Госдуму, автоматически лишается бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади на следующих думских выборах. Правда, она может купить время и площади, но уже по расценкам, установленным для этой кампании.

Таким образом, раньше партия, неудачно выступившая на выборах и желающая получать эфирное время и печатную площадь на следующих выборах, имела право в течение четырех лет понемногу расплачиваться по расценкам предыдущей кампании. Теперь она должна заплатить уже по новым расценкам, причем заплатить из своего избирательного фонда, размер которого ограничен как законом, так и реальными возможностями. Иными словами, эта партия ставится в ходе избирательной кампании в заведомо неравные условия как с партиями, более успешно выступившими на предыдущих выборах, так и со вновь созданными партиями.

Правда, у этого закона есть еще одно положительное свойство: он лишает СМИ стимула для завышения расценок на предвыборную агитацию, который они раньше имели в надежде, что партиям-неудачникам потом все равно придется расплатиться. Впрочем, надежды эти были в основном иллюзорными.

Таким образом, данный закон, как и предыдущие, как и многие другие, принятые в последние годы, направлен на консервацию существующей партийной системы.

Он предоставляет преимущества парламентским партиям и, наоборот, ставит преграды для развития мелких партий и возникновения новых.

Аркадий Любарев,
эксперт ассоциации «ГОЛОС»
кандидат юридических наук

Опубликована в газете "Гражданский голос", № 12, март 2010

Титульный лист | Политика