(экспертное заключение на проект Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” № 213038-3, подготовленный к третьему чтению)

Поскольку о достоинствах данного законопроекта (далее – проект) достаточно сказано его разработчиками, в данном заключении я остановлюсь лишь на недостатках проекта, которых, к сожалению, слишком много.

Проект соответствует недавно принятому “рамочному” закону лишь “в основном”. Число норм проекта, не соответствующих “рамочному” закону, достаточно велико, что не может не вызывать тревоги.

Следует отметить, что статьи 1 и 2 “рамочного” закона не дают четкого ответа на вопрос, по каким критериям можно определить, соответствует ли та или иная норма специального закона о выборах “рамочному” закону. Поэтому автор данного заключения вынужден руководствоваться собственными критериями, изложенными ниже. Тем не менее во многих случаях несоответствие двух законов очевидно и не нуждается в подробном обосновании.

Итак, критерии следующие:

А. В соответствии с п. 3 ст. 1 “рамочного” закона специальные законы могут содержать дополнительные гарантии избирательных прав граждан. Учитывая, что избирательные права регулируются “рамочным” законом, из этой нормы должно следовать, что специальные законы не могут содержать дополнительные ограничения избирательных прав, т.е. не предусмотренные “рамочным” законом дополнительные требования к избирателям и кандидатам.

Б. Если “рамочный” закон содержит исчерпывающий список ограничений (оснований для ограничения) прав граждан, специальный закон не вправе его расширять.

В. Если “рамочный” закон содержит определенное правило и исчерпывающий список исключений из этого правила, специальный закон не вправе расширять список исключений.

Г. Специальный закон не может предусматривать выход за установленные “рамочным” законом предельные нормы, если такая возможность не предусмотрена “рамочным” законом.

Важно также иметь в виду, что федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы служит образцом для региональных законодателей, особенно с учетом необходимости включать в региональные законы выборы по партийным спискам (автор данного заключения знает это не понаслышке, т.к. является членом рабочей группы по разработке московского закона о выборах). Поэтому нормы данного проекта, противоречащие “рамочному” закону могут быть повторены во многих региональных законах.

Следует отметить, что некоторые нормы проекта, не соответствующие “рамочному” закону, вполне разумны. Тем не менее их включение в специальный закон без внесения изменения в “рамочный” закон недопустимо по изложенным выше причинам.

Ниже приводятся нормы проекта, противоречащие “рамочному” закону.

Следует добавить, что сокращение многих сроков осуществления избирательных действий при досрочных выборах нецелесообразно и с организационно-технической точки зрения.

1.2. Пункт 4 ст. 35 “рамочного” закона требует, чтобы в уставе общественного объединения, входящего в избирательный блок, предусматривалось “участие в выборах и референдуме”. Из проекта закона о выборах депутатов Государственной Думы (п. 1 ст. 34) слова “и референдуме” предложено исключить, поскольку эти слова не имеют отношения к выборам депутатов. В принципе, это правильно, но возникает коллизия двух законов.

1.3. В п. 3 ст. 35 проекта дан более широкий перечень запретов для наименования избирательного блока, чем в п. 11 ст. 35 “рамочного” закона. В частности, предусмотрен запрет на использование наименования блока, участвовавшего в предыдущих выборах, если в данный блок не входит более половины тех же партий.

1.4. В п. 4 ст. 35 проекта записано, что при отсутствии эмблемы, описание которой содержится в уставе партии, партия вправе представить иную эмблему. Это – прямое противоречие требованиям п. 12 ст. 35 “рамочного” закона, согласно которому “избирательное объединение вправе представить только свою эмблему, описание которой содержится в его уставе”.

1.6. Пункт 6 ст. 45 разрешает регистрировать без сбора подписей и внесения залога кандидатов, выдвинутых по одномандатным округам партией (блоком), чей федеральный список зарегистрирован на основании сбора подписей. Эта норма противоречит “рамочному” закону, который разрешает регистрировать без сбора подписей и внесения залога только кандидатов, выдвинутых по одномандатным округам партией (блоком), чей федеральный список был допущен к распределению депутатских мандатов на предыдущих выборах.

Целесообразность этой нормы и ее соответствие демократическим принципам также сомнительны: во-первых, партия, собравшая 200 тыс. подписей получает те же преимущества, что и партия, получившая 4 млн. голосов избирателей (и которых лишена партия, получившая 3 млн. голосов); во-вторых, в поддержку списка собирается 0,2% подписей от числа избирателей в федеральном округе, а в поддержку кандидата–одномандатника – 1% от числа избирателей в одномандатном округе, т.е. кандидат, выдвинутый партией, собравшей 200 тыс. подписей, получает преимущества по сравнению с кандидатом, собравшим подписи в своем округе; к тому же партия может вообще не собирать подписи на территории того округа, по которому она выдвигает кандидата.

1.7. Формулировка последнего предложения п. 17 ст. 46 проекта не соответствует формулировке последнего предложения п. 9 ст. 38 “рамочного” закона: в первом случае написано “вправе получить”, а во втором – “должны быть представлены”.

1.8. “Рамочный” закон установил исчерпывающий список оснований для отказа в регистрации кандидата и списка кандидатов (п. 23 и 24 ст. 38). В проекте к этому перечню добавлены еще два основания для отказа в регистрации списка кандидатов: отказ от участия в выборах в составе избирательного блока всех входящих в него политических партий и выбытие кандидатов, которое привело к тому, что в списке осталось менее 7 региональных групп (подпункты 14 и 15 п. 8 ст. 47). Первое основание – очевидное, но его надо включать в “рамочный” закон. Второе основание – менее очевидно.

1.10. Пункт 1 ст. 43 “рамочного” закона требует незамедлительной регистрации доверенных лиц, а п. 1 ст. 51 проекта предусматривает регистрацию доверенных лиц в течение трех дней со дня поступления в избирательную комиссию соответствующих документов.

1.11. Пункт 2 ст. 51 содержит ограничение, не предусмотренное п. 2 ст. 43 “рамочного” закона: доверенными лицами не могут быть работники аппаратов избирательных комиссий. В принципе, это правильное ограничение, но оно не может быть внесено в специальный закон без внесения соответствующего изменения в “рамочный” закон.

1.12. Согласно “рамочному” закону, агитационный период начинается “со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов ... и создания соответствующего избирательного фонда” (п. 1 ст. 49). В проекте же агитационный период начинается просто “со дня выдвижения, кандидата, федерального списка кандидатов” (п. 1 ст. 58).

1.13. Пункт 3 ст. 63 проекта предусматривает, что изготавливать агитационные материалы могут только те полиграфические организации, которые опубликовали в течение 30 дней после публикации решения о назначении выборов свои расценки и в тот же срок представили их в избирательную комиссию субъекта РФ. Эта норма, безусловно, ограничивает права кандидатов и избирательных объединений. А поскольку такого ограничения нет в “рамочном” законе, специальный закон не вправе его вводить.

Следует также отметить, что данная норма очень похожа на отвергнутую при обсуждении “рамочного” закона норму в отношении консультационных услуг.

Кроме того, данная норма не содержит (и, в принципе, по изложенным выше причинам – не может содержать) гарантий того, что вовремя поданное объявление о расценках будет в нужный срок опубликовано. Это дает неограниченные возможности для административного ресурса. Учитывая, что в регионах газеты часто зависят от власти, нетрудно предвидеть, что власть может воспрепятствовать всего лишь своевременной публикации расценок независимых от нее полиграфических организаций и тем самым лишит нежелательных для нее кандидатов возможности печатать агитационные материалы (в зависимых от власти типографиях все мощности будут заранее забронированы желательными кандидатами).

1.14. Формулировка п. 4 ст. 64 проекта не соответствует формулировке п. 4 ст. 56 “рамочного” закона. В принципе, формулировка, предложенная в проекте, более разумна, так как снимает непомерные ограничения, связанные с коммерческой рекламой. Однако эта формулировка должна прежде всего быть внесена в “рамочный” закон.

1.15. В подпункте 3 п. 3 ст. 74 и подпункте 6 п. 6 ст. 75 указано, что на информационном стенде и в избирательном бюллетене для кандидатов–самовыдвиженцев должно быть записано слово “самовыдвижение”, в то время как в подпункте “в” п. 3 ст. 61 и подпункте “ж” п. 5 ст. 63 “рамочного” законе для тех же случаев предусмотрена запись “независимый кандидат”.

1.16. Порядок проверки территориальной комиссией контрольных соотношений в протоколе участковой комиссии в проекте (абз. 3 п. 1 ст. 82) не соответствует порядку, предусмотренному в абз. 3 п. 2 ст. 69 “рамочного” закона. В последнем контрольные соотношения проверяет член территориальной комиссии, а в проекте предусмотрено, что при наличии ГАС “Выборы” контрольные соотношения проверяются при вводе данных в эту систему.

Таким образом, указанная норма не только противоречит “рамочному” закону, но и таит возможности для фальсификаций.

1.17. Подпункт 2 п. 11 ст. 84 содержит основание для признания выборов несостоявшимися, не предусмотренное п. 2 ст. 70 “рамочного” закона (в последнем абзаце данного пункта прямо указано, что “законом не могут устанавливаться дополнительные условия признания выборов несостоявшимися”).

Указанная норма (признание выборов несостоявшимися в случае, если ни один список не преодолел 5%-ный барьер) перешла из закона 1995 г., в котором не предусматривалась возможность снижения барьера. В данном законе она выглядит абсолютным анахронизмом. Однако в случае ее изъятия необходимо также внести небольшие коррективы в п. 4 и 5 ст. 84.

1.18. Пункт 3 статьи 93 предусматривает возможность отложить на два года повторные дополнительные выборы в случае, если дополнительные выборы будут признаны несостоявшимися. Подобной нормы в “рамочном” законе нет, в п. 11 ст. 71 есть аналогичная норма только для случая, когда несостоявшимися признаются повторные выборы.

1.19. Пункт 5 ст. 95 предусматривает аннулирование регистрации федерального списка кандидатов, если в результате выбытия кандидатов в списке осталось менее 7 региональных групп. Однако ст. 76 “рамочного” закона не предусматривает такого основания для аннулирования регистрации списка.

1.20. Подпункт 1 п. 4 ст. 98 предусматривает, что норма, дающая партиям, прошедшим в ГД, право выдвигать кандидатов без сбора подписей и внесения залога, не применяется “при проведении выборов депутатов Государственной Думы созыва, впервые избираемого в соответствии с настоящим законом”. Такая формулировка означает, что указанная норма не применяется не только при проведении общих выборов, но также повторных и дополнительных. Это противоречит п. 6 ст. 80 “рамочного” закона, согласно которому указанная норма вступает в силу после проведения первых выборов депутатов ГД и, следовательно, должна действовать уже при проведении повторных выборов и тем более дополнительных выборов.

Высказывается мнение, что такой порядок принят в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ № 9-П от 10 июля 1995 г. Однако в указанном постановлении речь идет только о повторных выборах и только о порядке определения результатов голосования. Для расширительного толкования указанного постановления нет оснований.

2.1. Согласно п. 5 ст. 12 ЦИК представляет на рассмотрение ГД схему одномандатных избирательных округов. Однако согласно Конституции РФ ЦИК не обладает правом законодательной инициативы. Для того, чтобы не было проблем, следует записать, что схему обязан внести в Думу Президент РФ.

Следует отметить, что при подготовке проекта к третьему чтению в указанный пункт (вероятно, для преодоления отмеченного противоречия) были добавлены слова “в установленном порядке”. Однако такая поправка по сути ничего не меняет. Более того, выражение “в установленном порядке” абсолютно бессмысленно без указания, кто “устанавливает порядок”.

2.2. “Рамочный” закон определяет, что “избирательные блоки образуются после официального опубликования решения о назначении выборов” (п. 3 ст. 35). Однако эта формулировка не учитывает, что образование блока – процесс, включающий три разных по времени этапа: принятие решений входящими в блок объединениями, подписание представителями этих объединений соглашения о создании блока (этот этап не предусмотрен новым “рамочным законом”, но он предусмотрен в п. 4 ст. 34 проекта) и съезд (конференция) представителей входящих в блок объединений, на котором, в частности, определяется наименование блока. В проекте не установлены сроки осуществления этих действий и, таким образом, неясно, могут ли какие-либо из этих действий быть совершены до официального опубликования решения о назначении выборов.

2.3. Согласно п. 4 ст. 38 и п. 6 ст. 39 выдвижение кандидатов по одномандатным округам в случае досрочных выборов может производиться после официального опубликования указа Президента РФ о назначении выборов. Однако очевидно, что выдвижение по одномандатным округам не может производиться до тех пор, пока неизвестна схема избирательных округов. Очевидно, что даже в самом лучшем случае (когда схема полностью готова к моменту роспуска Думы) схема может быть опубликована лишь спустя несколько дней после публикации указа Президента.

2.4. Проект (как и действующий закон) ограничивает число кандидатов в центральной части федерального списка 18 кандидатами (п. 8 ст. 40). Эта норма неудачна, так как не дает гарантий получения мандатов кандидатам из региональной части списка (так, по результатам выборов 1999 г. чтобы получить 19 мандатов список должен был набрать 6,8% голосов; “Блок Жириновского” набрал меньше, и в результате ни один кандидат из региональной части этого блока мандата не получил).

2.5. Из закона о выборах Президента РФ взята очень опасная норма, позволяющая признавать недействительными “все подписи в подписном листе, изготовленном с нарушениями требований, установленных приложениями” к закону (подпункт 11 п. 10 ст. 46). Поскольку данные “требования” в явном виде не перечислены, а в приложениях 1–3 даются по существу даже не формы подписных листов, а только образцы, эта норма легко может быть использована для выбраковки большого количества подписных листов из-за опечаток, перестановки слов и иных мелких и не имеющих существенного значения недостатков подписного листа.

2.6. Пункты 15 и 16 ст. 46 не относятся к предмету данной статьи: статья посвящена проверке подписных листов, а указанные пункты – регистрации кандидата. В ст. 47, посвященной регистрации кандидата, нормы указанных пунктов дублируются в подпункте 5 п. 8. При этом формулировка п. 15 ст. 46 крайне неудачна: она может быть понята как требование прекратить проверку подписных листов как только количество подписей, признанных недостоверными или недействительными, достигнет критического уровня (25% от числа подписей, подлежащих проверке). Но это будет большой ошибкой. Впоследствии небольшая часть этих подписей может быть признана действительными, а возможности продолжить проверку уже не будет. Поэтому проверены должны быть все подписи, подлежащие проверке.

2.7. То, что написано в п. 3 ст. 60 и п. 3 ст. 61, очень трудно применять в Москве, где 15 одномандатных округов. Вероятно, такие же трудности испытывают и другие крупные субъекты РФ. Нужна более гибкая норма.

2.8. Пункт 1 ст. 61 требует чтобы кандидатам предоставлялась бесплатная печатная площадь “на следующих условиях: равный объем предоставляемой печатной площади, одинаковое место на полосе, одинаковый размер шрифта и иные условия”. Представляется, что такая детализация является избыточной. Одинаковое место на полосе невозможно предоставить, если в одном номере предоставляется площадь нескольким кандидатам (а этого не избежать еженедельным газетам). Зато упущено другое, действительно существенное требование: полоса должна быть одна и та же. Что касается одинакового размера шрифта, то эта норма может привести к нарушению права кандидатов самостоятельно определять форму агитации (закрепленное в п. 4 ст. 48 “рамочного” закона и в п. 4 ст. 57 проекта): для усиления наглядности своего агитационного материала (и по ряду других причин) кандидат вправе использовать разные шрифты. Главное условие равенства – равная площадь для всех кандидатов.

Таким образом, из закона неясно, как и на основании каких документов определяется число избирателей, включенных в списки избирателей на участках, где итоги голосования были признаны недействительными.

2.11. Согласно п. 3 ст. 89 “избирательная комиссия субъекта Российской Федерации не позднее чем через две недели со дня голосования осуществляет официальное опубликование данных, содержащихся в протоколах № 1 и № 2 всех территориальных и участковых избирательных комиссий соответствующего одномандатного избирательного округа, в государственных региональных периодических печатных изданиях”. Эта норма не выполняется во многих субъектах РФ и не будет выполняться по следующим причинам.

Во-первых, публикация данных протоколов участковых комиссий в государственных региональных периодических печатных изданиях – непозволительное расточительство. Это займет несколько номеров газет, издаваемых огромными тиражами, а читать это все будут единицы. Публиковать данные участковых комиссий нужно в специальных малотиражных изданиях.

Во-вторых, срок публикации (две недели) абсолютно нереальный для публикации информации объемом в несколько десятков печатных листов.

2.12. Статья 99 проекта предусматривает внесение в закон ряда изменений после проведения ближайших выборов в ГД. Главное изменение – увеличение заградительного барьера до 7%. Введение этой нормы приведет к увеличению количества “потерянных” голосов избирателей, т.е. к нарушению избирательных прав большого числа граждан РФ.

Следует также отметить, что введение ст. 99 не соответствует правилам законодательной техники, согласно которым в главу “Заключительные и переходные положения” могут включаться нормы, которые действуют в течение ограниченного срока после вступления закона в силу. Здесь же предлагается наоборот: “переходное” положение начинает действовать после “перехода”.

Кроме того, известно, что у нас пока к каждым выборам пишется новый закон. Наверное, когда-нибудь это прекратится. Но вряд ли в ближайшие годы. Хотя бы потому, что все настойчивее звучит мысль о необходимости заменить все федеральные законы о выборах одним Избирательным кодексом. Кажется, с этим согласен уже и Центризбирком. Короче говоря, очень мало шансов, что выборы 2007 г. будут проходить по тому закону, который сейчас принимается. И в этих условиях вносить в закон запись о том, какие нормы будут действовать на тех выборах, – выставлять себя на посмешище.