автор Аркадий Любарев эксперт по выборам

В последнее время в связи с возвращением строки «против всех» о ней пишут многие. Высказывают разные мнения, и это нормально. Ненормально, когда при этом искажают факты, что, увы, не редкость.

Я начну с истории. Голосование «против всех» возникло раньше, чем соответствующая строка в протоколе. В 1989–1991 годах, если кто помнит, избиратель в бюллетене не ставил галочку около фамилии желаемого кандидата, а должен был вычеркивать всех остальных. Это получилось естественным путем: в СССР еще в сталинское время придумали такую хитрость – как формально тайное голосование сделать явным. Сделали очень просто: в бюллетене один кандидат; тем правильным гражданам, кто за него голосует, ничего отмечать в бюллетене не надо, а надо лишь опустить чистый бюллетень в урну (а потому не нужно и заходить в кабинку). А тому антисоветчику, который захочет проголосовать против кандидата от «нерушимого блока», придется его вычеркивать из бюллетеня – и его сразу будет видно (неважно, будет он это делать у всех на глазах или зайдет в кабинку).

В 1989 году кандидатов стало много (по крайней мере, больше одного), но принцип остался тот же: «нежелательного вычеркни». При этом можно было вычеркнуть сразу всех. И многие избиратели вычеркивали всех, особенно когда было всего два кандидата – партаппаратчик и его дублер (дворник, маляр и т.п.). Или когда избиратели знали, что до выборов не допущен известный, популярный кандидат. Например, когда окружное предвыборное собрание (интересно, кто помнит, что это такое?) не пропустило Виталия Коротича и Юрия Никулина, против всех допущенных кандидатов голосовал 31% избирателей.

Когда в 1993 году группа Виктора Шейниса готовила проект нового избирательного закона, она решила изменить правила работы с бюллетенем – заменить вычеркивание на галочку. Но при этом возник вопрос: как быть тем, кто не хочет голосовать ни за кого из кандидатов? Просто не ставить ни одной галочки? Но тогда их не отделить от тех, кто это сделал по ошибке. И возникла замечательная идея: ввести специальную строку.

Иными словами, строка «против всех» была не выдумана из головы, а возникла из стремления учесть уже явно проявившиеся потребности избирателей.

За 13 лет своего существования строка «против всех» ясно показала, в каких случаях она пользуется популярностью. Когда была настоящая конкуренция, не ограничиваемая ретивыми администраторами, уровень голосования «против всех» был достаточно низким. Например, на выборах в Госдуму в 1995 году по федеральному округу против всех списков голосовали 2,8%, а в первом туре президентских выборов 1996 года – 1,5%.

Зато когда снимали неугодного властям кандидата или список нелояльной партии, строка «против всех» поднималась высоко и порой занимала первое место. Вот некоторые примеры: снятие Черепкова во Владивостоке в 1998 году (48%), снятие Макашова на выборах в Госдуму в 1999 году (26%), снятие Климентьева в Нижнем Новгороде в 2002 году (30%), снятие списка «Родины» на Таймыре в 2005 году (21%). Как видим, дело не в политической ориентации снимаемых, а в самом факте снятия.

Известен и случай, когда одна лишь угроза проигрыша строке «против всех» привела к добровольному уходу всех кандидатов и отмене выборов (снятие Мельникова в Норильске в 2003 году).

Но бывали и другие случаи. Когда совмещались выборы разного уровня. Например, в 1999 году в Москве избирателям, которые пришли выбирать депутатов Госдумы, вручали бюллетень по выборам районных советников, до которых многим не было никакого дела. И в результате на выборах советников 20% проголосовали «против всех». Здесь тоже по сути имел место вполне понятный протест – против совмещения несовмещаемого.

В 2000-е возникла проблема, связанная с  агитацией за строку «против всех». Любые расходы на агитацию могли оплачиваться только из какого-либо избирательного фонда. А как оплачивать агитацию «против всех»? В 2005 году дело дошло до Конституционного Суда, куда подал жалобу Уполномоченный по правам человека. Автор этих строк выступал на данном процессе в качестве специалиста. И мне пришлось парировать утверждения представителей органов власти, будто бы «против всех» голосуют только маргиналы. В конечном счете Суд решил, что голосование «против всех» – это способ волеизъявления граждан и потому законодатели должны обеспечить возможность полноценной агитации за этот способ волеизъявления.

И в ЦИКе уже начали готовить предложения, как реализовать решение Конституционного Суда – разрешив создание избирательного фонда для агитации «против всех». И включили их в Положение о выборах в Заксобрание Пермского края. Но тут как раз строку «против всех» отменили.

Почему это произошло – точного ответа нет. Скорее всего, наложилось несколько обстоятельств. В том числе и решение Конституционного Суда – именно на него ссылались в своих объяснениях представители ЦИК. Было и другое. Еще в 2005 году московские власти пролоббировали разрешение отменять строку «против всех» в региональных законах – и только в Москве этим разрешением поначалу воспользовались. У московских властей с этой строкой были давние счеты, поскольку москвичи более других склонны к протестному голосованию.

Но главная причина, видимо, была связана со страхом перед президентскими выборами 2008 года. Ведь на этих выборах нужно было обеспечить победу преемнику, при этом преемник заведомо подразумевался слабый (чтобы не смог взять реальную власть). Значит, нужно было избавить его от серьезных конкурентов, а это автоматически привело бы к росту протестного голосования.

При этом тот факт, что строка «против всех» для «Единой России» скорее полезна, чем вредна, понимался достаточно хорошо. Вот как объяснялся по поводу отмены строки Вячеслав Володин (в то время зампредседателя Госдумы):

«Во-первых, по закону голоса, поданные «против всех», распределялись среди партий-победительниц пропорционально числу набранных голосов «за». Поэтому большая часть этих голосов засчитывалась в пользу «Единой России». Создавалась странная ситуация, когда голоса людей, фактически нас не поддерживающих, отдавались нам. Во-вторых, отмена графы против всех дает дополнительные возможности тем, кто сегодня чуть-чуть недобирает голосов для преодоления барьера. «Против всех» обычно голосуют люди, недовольные происходящим. Вряд ли они выступят за партию парламентского большинства. Скорее всего их голоса уйдут нашим оппонентам. Не будем забывать и о том, что графу «против всех» часто использовали в так называемых грязных технологиях, в том числе для срыва выборов».

Иными словами, отменой графы «мы отдаем часть своих преференций оппозиционным партиям» ради улучшения условий для политической конкуренции – вот смысл володинского месседжа.

Да, в тот момент «Единая Россия» была на подъеме, и Кремль (именно он принимал решения, а не партфункционеры) мог себе позволить немножко ущемить интересы партии ради собственной выгоды.

Есть еще один любопытный нюанс. В 2003 и 2004 годах миссии ОБСЕ сделали России множество замечаний и предложений. И одно из предложений – отменить строку «против всех». Меня это предложение тогда удивило: никаким международным стандартам эта строка не противоречит, более того, она уже к тому времени была предусмотрена и Кишиневской конвенцией. В общем, европейцы не разобрались. Но когда у нас строку «против всех» отменили, кто-то вспомнил и про рекомендации ОБСЕ. И некоторые провластные эксперты стали этим мотивировать отмену, не акцентируя внимание на том, что это была единственная рекомендация, которую Россия реализовала. Забавно: с одной стороны кричали про «суверенную» демократию, а другой ликвидировали норму, действительно отражавшую российскую специфику.

Что произошло после отмены? Как стали голосовать те, кто раньше голосовал «против всех»? Часть стала делать бюллетени недействительными. Но это, судя по статистике, меньшая часть (понятно почему – в этом нет явно выраженного волеизъявления). Часть перестала ходить на выборы. Но заметного снижения явки (вопреки тому, что сейчас написали сенаторы в пояснительной записке) тогда не произошло. Не так уж велико было снижение, обусловленное отменой строки «против всех», и параллельно действовали другие факторы. Третья часть, видимо, стала голосовать за каких-то кандидатов, за какие-то партии.

Вот теперь и возникает вопрос: выгодна ли строка «против всех» для «Единой России»? Отчасти выгодна – но не всегда и не в полной мере.

Вот модельный пример. Допустим, проголосовало 100 тысяч; у «Единой России» 30 тысяч голосов, у других партий, преодолевающих 5%-ный барьер, в сумме 50 тысяч, у партий, не преодолевающих 5%-ный барьер, 10 тысяч, и еще 10 тысяч голосуют «против всех». Значит, в распределении мандатов участвуют 80 тысяч голосов, и «Единая Россия» должна при пропорциональном распределении получить 30/80=37,5% мандатов. Если бы те 10 тысяч, что проголосовали «против всех», просто не пришли бы голосовать, ничего бы с точки зрения распределения мандатов не изменилось, за исключением одного варианта: если результат какой-то партии в этом случае перевалил бы за 5%. Тогда в распределении мандатов участвовало бы уже 85 тысяч голосов, и «Единая Россия» должна была бы получить 30/85=35,3% мандатов, то есть немного меньше. То есть в этом случае голоса «против всех» сыграли в пользу «Единой России».

Если бы эти 10 тысяч проголосовали за малые партии, не преодолевающие 5%-ный барьер, то ситуация та же самая: если они и при этом барьер не преодолевают, то ничего не меняется, если преодолевают – тогда «Единая Россия» от этого проигрывает. Если же «протестанты» голосуют за партии, преодолевающие барьер, тогда «Единая Россия», безусловно, проигрывает.

В общем, мы видим, что восстановление строки «против всех» для «Единой России» выгодно (не зря же они это делают), но не так уж это и существенно.

С моей точки зрения, гораздо важнее, что строка «против всех» – полезный инструмент в руках избирателей и хороший индикатор для власти и общества. У избирателей появляется возможность более полно выразить свою волю, прямо сказав, что их не устраивают все предложенные кандидаты. А общество получает более полную информацию о мнениях и настроениях граждан.

Именно поэтому я критиковал отмену строки «против всех» в 2006 году. Именно поэтому мы предусмотрели в нашем проекте Избирательного кодекса РФ восстановление строки «против всех». И наши опросы показали, что такое решение пользуется поддержкой. Из 330 опрошенных нами экспертов в его поддержку высказались 286.

Такая поддержка отнюдь не означает, что большинство граждан собирается всюду голосовать «против всех». Нет, но они понимают, что у них должна быть такая возможность – в случае необходимости.

Могу сказать и о себе. Мне не раз приходилось голосовать против всех кандидатов, когда выбор был слишком ограничен. А когда отменили строку «против всех», приходилось делать бюллетень недействительным. Против всех списков я не голосовал ни разу, и надеюсь, что и впредь не придется.

Что касается законопроекта, который 17 января был принят в первом чтении, то у меня к нему есть серьезные претензии. Во-первых, в нем не учтено упомянутое выше решение Конституционного Суда. Во-вторых, он восстанавливает строку «против всех» не на всех выборах. По сути гарантировано только ее восстановление на выборах в Госдуму. На президентских выборах не предусмотрено. А на региональных и муниципальных – остается на усмотрение регионального законодателя.

Где сейчас важнее всего восстановить голосование «против всех»? Очевидно – на губернаторских выборах, где конкуренция сильно ограничивается «муниципальным фильтром». Но есть вполне обоснованные опасения, что именно там-то ее и не восстановят (и при этом будут брать пример с закона о президентских выборах).

Но есть еще один важный момент, который пока еще плохо осознается. Как учитывать голосование «против всех» при определении результатов выборов?

До 1997 года федеральное законодательство отвечало: никак не учитывать. После 1997 года шарахнулись в другую крайность: мажоритарные выборы должны были признаваться несостоявшимися, если строка «против всех кандидатов» занимала первое место. Именно этот вариант сейчас предполагается восстановить.

Полагаю, что оба крайних варианта ошибочны. А правильный – тот, который до 1997 года действовал в законах Москвы и Московской области: признавать выборы несостоявшимися, если голоса против всех кандидатов превысят число голосов за всех кандидатов (примерно этот же подход после решения Конституционного Суда 1998 года принят в отношении списков кандидатов).

Подход, при котором выборы признавались несостоявшимися, если строка «против всех» занимала первое место, приводил к тому, что успех или срыв выборов зависели от случайных факторов. Например, на выборах в Госдуму 1999 года в округе № 152, где сняли Альберта Макашова, выборы состоялись, поскольку против всех кандидатов проголосовало 26,2%, а победитель получил 28,2%. А в Мытищинском округе № 108, где никого не снимали, «против всех» голосовало всего 14,3%, но из-за распыления голосов за кандидатов протестная строка заняла первое место.

С точки зрения юридической логики, строка «против всех» – это не n+1-й кандидат. Те, кто голосуют «против всех» хотят, чтобы выборы сорвались. Но те, кто голосуют за кандидатов, хотят, чтобы выборы состоялись. Поэтому и надо сравнивать: кого больше – голосующих «за», или голосующих «против». И только когда голосующих «против» большинство, выборы нужно признавать несостоявшимися, поскольку только в этом случае такой результат будет соответствовать воле абсолютного большинства.