Обычно после того, как проходит очередной цикл федеральных выборов, начинается новый этап внесения изменений в избирательное законодательство. Так было после 1996 г. и после 2000 г. Вряд ли эта традиция будет прервана в 2004 г.

По мнению А.Е. Постникова, “правила игры” при проведении выборов в России меняются неоправданно часто, что дестабилизирует правовую систему¹. С другой стороны, по мнению М.С. Матейковича, избирательное законодательство должно совершенствоваться постоянно, ибо каждые выборы преподносят обществу новые уроки, дают широкое поле для работы над ошибками².

Однако и Постников, и Матейкович сходятся в одном: совершенствование избирательного законодательства должно осуществляться системно. Пока же в работе над законодательством преобладает казуистический подход, когда в ответ на выявленную проблему придумывается новая норма, которая в следующем избирательном цикле может породить еще большую проблему³.

В докладе Центризбиркома, обнародованном в октябре 2000 г., предполагалось, что после прохождения очередного избирательного цикла (т.е. после 2004 г.) можно будет решить вопрос о кодификации избирательного законодательства⁴. По нашему мнению, время для кодификации действительно пришло.

Как отмечает В.В. Ксенофонтов, кодификация законодательства – это форма коренной переработки действующих нормативных актов в определенной сфере отношений, способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его внутренней согласованности, а также “расчистки” нормативного массива, освобождения его от устаревших, не оправдавших себя “мертвых” норм⁵.

По нашему мнению, в процессе систематизации и кодификации избирательного законодательства первостепенное внимание должно быть уделено принципиальным вопросам, связанным с регулированием избирательных прав, определением избирательных систем и разделением полномочий Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в сфере избирательного правотворчества. И в этой связи полезными могут оказаться выводы и предложения, сделанные в настоящей работе.

Вопрос установления избирательной системы для тех или иных выборов вызывает ожесточенные споры среди юристов и политологов. В настоящем исследовании сделана попытка по новому взглянуть на проблемы определения и формирования избирательной системы (в узком смысле).

При исследовании избирательных систем становится понятным, что традиционное их деление на мажоритарную и пропорциональную не охватывает всего разнообразия моделей, используемых в мировой практике, в том числе и в нашей стране. Более правильно говорить не о двух системах, а о двух принципах – мажоритарном и пропорциональном, которые могут реализовываться путем абсолютно разных избирательных процедур. Так, система единственного передаваемого голоса часто преподносится как пропорциональная⁶, хотя она отличается от системы голосования по партийным спискам практически по всем параметрам.

Добавление к двум традиционно описываемым системам еще двух – полупропорциональной и смешанной, как это практикуется во многих учебниках, не приводит к желаемой полноте охвата (например, систему единственного передаваемого голоса все равно ни к одной из этих четырех систем строго не отнесешь), но при этом создает ощущение эклектики. Необходима более строгая научная классификация.

В настоящей работе предложена классификация избирательных систем, основанная в первую очередь на трех параметрах, непосредственно связанных с конкретными нормами, закрепленными в избирательном законодательстве: тип избирательного округа (одно- или многомандатный); тип голосования (за кандидата или за партию); способ голосования.

Наиболее сложным оказалось разобраться с системами, предусматривающими одновременное голосование за конкретного кандидата и за список партии. В то же время такие системы являются наиболее интересными и, по-видимому, перспективными. Благодаря использованию двух дополнительных параметров удалось разделить данный тип систем на четыре группы: система открытых партийных списков, “панаширование”, “персонализированная” смешанная система и система “добавочных представителей”. Более детальное изучение таких систем может стать предметом дальнейших исследований.

Анализ избирательных систем, применявшихся в нашей стране, начиная с 1989 г., показывает большое разнообразие (особенно на региональных и местных выборах) в применении различных модификаций мажоритарной избирательной системы, некоторые из которых незаслуженно отброшены и могут быть вновь введены в практику. В то же время ряд перспективных избирательных систем пока еще не получил в РФ широкого распространения, а некоторые системы еще ни разу не были опробованы. К таким перспективным системам относятся “персонализированная” смешанная система и системы, основанные на преференциальном голосовании (мажоритарно-преференциальная система и система единственного передаваемого голоса).

В федеративном государстве, каким является РФ, вопрос об избирательной системе, применяемой на региональных выборах, не может быть однозначно решен в федеральном законодательстве. Очевидно, законодатели субъектов Федерации должны иметь право самостоятельно определять принципиальные параметры региональной избирательной системы. В то же время федеральное законодательство может устанавливать определенные рамки для такого выбора. Вопрос в том, насколько жесткими могут быть подобные рамки.

Конституция РФ относит вопросы регулирования прав и свобод человека и гражданина к исключительному ведению Федерации, а защиту прав и свобод человека и гражданина – к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Следовательно, все, что касается регулирования и защиты избирательных прав граждан РФ, находится в компетенции федеральных органов власти. Другое дело, что вопрос о том, какое содержание должно вкладываться в понятие “избирательные права”, остается предметом дискуссии⁷.

Норма федерального законодательства, обязывающая избирать не менее половины депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ по пропорциональной системе, продолжает вызывать споры⁸. Главный вопрос обычно звучит так: имеет ли право федеральный законодатель навязывать регионам определенную избирательную систему?

На самом деле нет оснований утверждать, что центр навязывает регионам какую-то конкретную систему. Речь идет скорее о запрете использовать мажоритарную систему для избрания всего состава депутатского корпуса. И такой запрет можно считать оправданным: в силу того, что мажоритарная система не обеспечивает представительный характер избираемой ассамблеи.

Что касается навязывания конкретной системы, то уже первые опыты регионального законотворчества показывают: указанная новелла федерального законодательства привела не к унификации региональных систем, а, напротив, к большему их разнообразию. И это не удивительно, если учесть, что системы, предусматривающие пропорциональное представительство, отличаются значительно большим разнообразием, чем системы, основанные на принципе большинства.

Тем не менее, возможности регионального законотворчества еще не исчерпаны – даже в жестких рамках действующего федерального законодательства. Так, в регионах могла бы быть опробована “персонализированная” смешанная избирательная система, аналогичная действующей в Германии.

В то же время остаются сомнения в отношении требования федерального закона о том, что по пропорциональной системе должно избираться не менее половины депутатов. С нашей точки зрения правильнее было бы установить в федеральном законе более важные с точки зрения защиты избирательных прав параметры:

• для выборов по мажоритарной системе – максимальное число избирателей, приходящихся на одного депутата;
• для выборов по пропорциональной системе – минимальное число распределяемых мандатов и максимальную величину заградительного барьера.

Один из главных выводов настоящей работы состоит в том, что в будущем кодифицированном избирательном законе должны быть перечислены избирательные системы, которые допускаются в РФ. При этом для каждой из этих систем должны быть прописаны подробные процедуры, в том числе регламентирующие порядок голосования, подсчета голосов и подведения итогов голосования – поскольку именно процедуры обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан.

Субъекты РФ должны иметь возможность свободно устанавливать избирательную систему для региональных выборов в рамках, установленных федеральным законом. При этом было бы правильно, если бы основные параметры избирательной системы были закреплены в конституции или уставе субъекта РФ.

То же самое касается и местных выборов. Муниципальные образования должны иметь право устанавливать избирательную систему для местных выборов в рамках, установленных федеральным законом. Региональные законы не должны ограничивать этот выбор. При этом основные параметры избирательной системы должны быть закреплены в уставе муниципального образования.

Отдельное внимание должно быть уделено выборам в небольших муниципальных образованиях. Очевидно, что выборы органов местного самоуправления в сельском поселении, где проживает около тысячи жителей, не могут быть похожи на выборы органов местного самоуправления огромного города. В законодательство следует ввести понятие малого муниципального образования, и для таких образований установить специальные нормы. Некоторые шаги в этом направлении уже сделаны, но следует действовать более последовательно и системно.

В целом система региональных и местных выборов в Российской Федерации продолжает развиваться и еще далека от совершенства. Для ее улучшения необходимо продолжать развитие законодательства, федерального и регионального, а также нормативных актов местного самоуправления.

1 См. Постников А.Е. // Материалы "круглого стола" по обсуждению законопроекта "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Москва: РНЦГМУ, 2002, с. 9.

² См. Матейкович М.С. Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 1999, с. 101.

³ См. Матейкович М.С. Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 1999, с. 145–147; Постников А.Е. // Материалы "круглого стола" по обсуждению законопроекта "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Москва: РНЦГМУ, 2002, с. 11.

⁴ См. О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации // Вестник ЦИК РФ, 2000, № 21, с. 86.

⁵ См. Ксенофонтов В.В. // Журнал о выборах. 2002. № 4. С. 14.

⁶ См. Лейкман Э., Ламберт Д.Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М.: Изд-во иностранной литературы, 1958, с. 113–157.

⁷ См. Алехичева Л.Г. // Журн. рос. права. 1999. № 9. С. 9–15; Постников А.Е. // Материалы “круглого стола” по обсуждению законопроекта “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Москва: РНЦГМУ, 2002, с. 11–14.

⁸ В Московскую городскую Думу в феврале 2004 г. внесен проект постановления о запросе в Конституционный Суд РФ по поводу указанной нормы.

Титульный лист | Политика | Оглавление диссертации