Одним из главных направлений реформы российской политической системы, начатой в 1988 г., стало изменение характера выборов. Из чисто декоративного и ритуального действия выборы в течение короткого времени превратились в “высшее непосредственное выражение власти народа”¹. В соответствии с этим изменились форма и содержание избирательного процесса, а вслед за ними существенные изменения претерпело и избирательное право.

Основными направлениями реформы российской избирательной системы стали:

• обеспечение подлинной конкурентности и равных условий для всех участников избирательного процесса;
• обеспечение участия в выборах политических партий как выразителей наиболее общих интересов избирателей;
• распространение избирательных механизмов на институты исполнительной власти и высшего должностного лица;
• обеспечение независимости организаторов выборов;
• обеспечение общественного контроля за проведением выборов;
• разделение компетенции в сфере избирательного законодательства и организации выборов между федеральным, региональным и местным уровнями публичной власти.

Несмотря на то, что с момента принятия всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ прошли уже три цикла выборов в федеральные органы государственной власти и завершились три цикла изменений федерального избирательного законодательства, процесс избирательной реформы нельзя считать завершенным. Особенно это касается региональных и местных избирательных систем.

Так, в 2002 г. был принят новый Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”², внесший радикальные изменения в систему региональных выборов. В частности, этот закон обязывает проводить выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ по пропорциональной или смешанной системе. В связи с этим существенные изменения претерпевает региональное избирательное законодательство. В ряде субъектов РФ предполагается использовать на ближайших выборах региональных ассамблей ранее не применявшуюся в РФ систему “открытых” списков.

Другой существенной новеллой федерального закона стало императивное требование избрания высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ по мажоритарной системе абсолютного большинства.

Важное значение имеет также закрепленное в новом федеральном законе решение Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 г.³, обязывающее при образовании избирательных округов с разным числом мандатов предоставлять всем избирателям равное число голосов. В связи с этим решением в некоторых субъектах РФ при выборах по многомандатным округам начали применяться система ограниченного вотума и ее предельный случай – система единственного непередаваемого голоса.

В то же время в РФ до сих пор не нашли применения некоторые избирательные системы, представляющие определенный интерес с точки зрения обеспечения избирательных прав граждан, в частности, системы, основанные на преференциальном голосовании.

В связи с изложенным актуальным представляется анализ избирательных систем, используемых как в нашей стране, так и в мировой практике, и обсуждение возможности их применения на региональных и местных выборах в Российской Федерации.

Изучению избирательных систем посвящена обширная литература как в нашей стране, так и за рубежом. В основу настоящего исследования положены работы российских правоведов и политологов С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, И.А. Алебастровой, Л.Г. Алехичевой, П.А. Астафичева, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, В.Я. Гельмана, Г.В. Голосова, Ю.А. Дмитриева, А.В. Зиновьева, А.В. Иванченко, О.Н. Каюнова, С.Д. Князева, В.В. Лапаевой, Л.Н. Линик, В.И. Лысенко, В.В. Лысцова, В.В. Маклакова, М.С. Матейковича, В.И. Наумова, Ю.А. Новикова, А.Е. Постникова, В.В. Пылина, А.А. Сергеева, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина, В.Л. Шейниса, Ю.А. Юдина и др., а также работы зарубежных исследователей К. Боун, Д.Д. Ламберта, Э. Лейкман, Г. Майера, А. Надаиса, К.Надо, П. Ортешука, Р. Таагеперы и М.С. Шугарта.

Вместе с тем в литературе недостаточно отражены проблемы, связанные с использованием различных избирательных систем в нашей стране, особенно на региональных и местных выборах, и с регулированием этих проблем в избирательном законодательстве. Требуют более глубокого анализа и вопрос классификации избирательных систем, а также проблема обеспечения различными избирательными системами избирательных прав граждан.

Предметом исследования являются проблемы, связанные с классификацией и описанием избирательных систем и закреплением избирательных систем в нормах избирательного права.

Объектом исследования является федеральное и региональное законодательство о выборах РФ, а также нормативные акты муниципальных образований.

Основной целью диссертационного исследования является выявление избирательных систем, перспективных с точки зрения использования на региональных и местных выборах в РФ, и определение порядка закрепления избирательных систем в федеральном и региональном законодательстве.

В связи с этим формулируются следующие задачи:

• построить классификацию избирательных систем;
• проанализировать использование различных избирательных систем на федеральных, региональных и местных выборах в РФ в период с 1989 г.;
• определить, какие избирательные системы в наибольшей степени обеспечивают избирательные права граждан;
• определить порядок закрепления избирательных систем в федеральном законодательстве;
• определить порядок закрепления избирательных систем в законодательстве субъектов РФ;
• определить порядок закрепления избирательных систем в нормативных актах муниципальных образований.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный метод познания и основанные на нем частно-научные методы, в том числе: нормативно-правовой, системно-структурный, метод сравнительного правоведения, исторический метод и другие.

Применение данных методов позволило рассмотреть предмет исследования в его целостности и всесторонности, показать динамику, выявить общие и специфические черты.

Эмпирическую базу исследования составили анализ федеральных законов о выборах, конституций, уставов и законов о выборах 44 субъектов РФ, уставов ряда муниципальных образований, решений Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Московского городского суда, решений Центральной избирательной комиссии, избирательных комиссий субъектов РФ (Московской городской, Мурманской областной), а также электоральной статистики федеральных, региональных и местных выборов в РФ в период 1989–2004 годов.

В диссертации предложена оригинальная классификация избирательных систем, учитывающая, в первую очередь, тип избирательного округа, тип и способ голосования.

Впервые дан развернутый обзор применения различных избирательных систем на федеральных, региональных и местных выборах в Российской Федерации с 1989 г. по настоящее время.

Проанализированы различные избирательные системы с точки зрения обеспечения избирательных прав граждан.

Предложена концепция закрепления многообразия избирательных систем в федеральном и региональном законодательстве и нормативных актах местного самоуправления.

В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические рекомендации, выводы и предложения, которые выносятся на защиту:

1. Положение о классификации избирательных систем на основе следующих параметров:

• тип избирательного округа (одно- или многомандатный);
• тип голосования (за кандидата или за партию);
• способ голосования;
• правило переведения полученных голосов в мандаты.

2. Тезис о том, что с точки зрения обеспечения избирательных прав целесообразно использовать на выборах в Российской Федерации следующие избирательные системы:

• мажоритарную систему относительного большинства;
• мажоритарную систему с перебаллотировкой;
• мажоритарно-преференциальную систему;
• блоковую систему (с ограниченным или неограниченным вотумом);
• систему единственного непередаваемого голоса;
• систему единственного передаваемого голоса;
• пропорциональную систему с закрытыми списками;
• пропорциональную систему с открытыми списками;
• “персонализированную” смешанную систему.

3. Предложение использовать мажоритарную систему с перебаллотировкой для выборов высших должностных лиц субъектов РФ и глав крупных муниципальных образований, снизив при этом процент голосов, необходимый для избрания в первом туре, с 50 до 40.

4. Предложение применять системы, использующие преференциальное голосование (мажоритарно–преференциальная и единственного передаваемого голоса), на местных выборах в небольших муниципальных образованиях.

5. Предложение установить в федеральном законодательстве, что выборы признаются несостоявшимися в том случае, если число избирателей, проголосовавших против всех кандидатов, превышает число избирателей, проголосовавших за всех кандидатов, или (как вариант) – если число избирателей, проголосовавших против всех кандидатов, превышает половину от числа избирателей, принявших участие в голосовании.

6. Предложение о разработке Избирательного кодекса Российской Федерации, к которому должны быть предъявлены следующие требования:

• в одной из первых глав должны быть перечислены избирательные системы, которые допускаются в Российской Федерации;
• для каждой из этих систем должны быть прописаны подробные процедуры, в том числе регламентирующие порядок голосования, подсчета голосов и подведения итогов голосования;
• должны быть прописаны подробные процедуры, регламентирующие порядок участия в выборах граждан, которые не имеют возможности в день голосования прибыть на избирательный участок (досрочное голосование, голосование по открепительному удостоверению, голосование по почте);
• должны быть установлены временные нормы, действующие в случае, когда региональный закон не содержит необходимой для проведения выборов нормы или норма регионального закона не соответствует диспозитивной норме федерального закона;
• должен быть установлен перечень субъектов избирательных правоотношений, права которых не могут быть ограничены региональным законом;
• в максимально возможной степени должны быть разделены материальные и процессуальные нормы, императивные и диспозитивные нормы, общие и специальные нормы.

7. Предложение предоставить субъектам РФ и муниципальным образованиям право выбора избирательных систем, используемых, соответственно, на региональных и местных выборах, в рамках перечня систем, установленного федеральным законодательством.

8. Предложение закрепить в конституциях или уставах субъектов РФ основные параметры избирательных систем, используемых на региональных выборах, а в уставах муниципальных образований – основные параметры избирательных систем, используемых на местных выборах.

9. Предложение устанавливать в федеральном законе не соотношение числа депутатов, избираемых в региональную ассамблею по мажоритарной и пропорциональной системам, а более важные с точки зрения защиты избирательных прав параметры:

• для выборов по мажоритарной системе – максимальное число избирателей, приходящихся на одного депутата;
• для выборов по пропорциональной системе – минимальное число распределяемых мандатов и максимальную величину заградительного барьера.

10. Предложение ввести в законодательство понятие “малое муниципальное образование” и установить для этой категории муниципальных образований специальные нормы, касающиеся выборов должностных лиц и органов местного самоуправления.

Диссертация может служить практической основой совершенствования избирательного законодательства как на федеральном уровне (в том числе при его кодификации), так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в данной области, а также в преподавании курса избирательного права.

Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.

В процессе подготовки диссертация рецензировалась и обсуждалась на кафедре прав человека Московского гуманитарного университета.

Отдельные проблемы, исследованные в диссертации, докладывались автором на 2-й итоговой конференции проекта “Информатика для демократии – 2000+” (Голицыно, июнь 2000), “круглом столе” по обсуждению законопроекта “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (Москва, декабрь 2001), научно-практической конференции “Настоящее и будущее федерализма в России” (Москва, июнь 2002), семинаре Общественно-политического Сахаровского центра (Москва, март 2003), “круглом столе”, посвященном проблемам реформирования российского избирательного законодательства (Москва, апрель 2004).

Ряд выводов диссертант использовал при работе над Законом города Москвы “Избирательный кодекс города Москвы”.

1 Конституция РФ 1993 г., ст. 3, п. 3.

² См. Собрание законодательства РФ, 2002, № 24, ст. 2253.

³ См. Собрание законодательства РФ, 2000, № 13, ст. 1429.

Титульный лист | Политика | Оглавление диссертации