Общие проблемы

Регулирование законом субъекта Российской Федерации региональной избирательной системы

Регулирование законом субъекта Российской Федерации местной избирательной системы

Как отмечалось в предыдущем параграфе, региональное избирательное законодательство начало развиваться осенью 1993 г. первоначально в виде положений о выборах, утверждаемых органами государственной власти субъекта РФ (во многих случаях – исполнительными органами). Впоследствии во всех регионах были приняты законы, регулирующие выборы в органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления.

Вначале региональные законодатели шли по пути создания отдельных законов – о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, о выборах главы исполнительной власти субъекта РФ, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, о выборах должностных лиц местного самоуправления. Однако со временем в регионах начались процессы кодификации избирательного законодательства. Первый избирательный кодекс был принят в Воронежской области в июле 1995 г. За прошедшие с того момента 8 лет избирательные кодексы приняты более чем в 15 субъектах РФ¹.

По структуре кодифицированные региональные акты можно подразделить на две группы. К первой группе относятся акты, построенные по аналогии с федеральными законами, то есть делящиеся на однопорядковые разделы. Ко второй – акты, построенные по принципу кодексов, то есть имеющие общую и особенную части².

Следует отметить, что не все кодифицированные законодательные акты, относящиеся к первой группе, получили названия кодексов. Так, в Москве в 1999 г. был принят Закон города Москвы “О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве”³, который можно расценивать как кодифицированный акт. В 2003 г. ему на смену пришел закон под названием “Избирательный кодекс города Москвы”⁴, который по своей структуре практически не отличается от прежнего закона.

До вступления в силу Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (сентябрь 1997 г.) региональные законодатели имели возможность решать многие вопросы по своему усмотрению, в том числе и в отношении выбора избирательной системы. Зачастую это приводило к нарушению избирательных прав граждан, о которых упоминалось в предыдущем параграфе. В то же время в избирательном законодательстве ряда регионов присутствовали удачные находки (см. § 3 главы 1).

После вступления в силу Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” возможности региональных законодателей значительно сузились. Многие вопросы (особенно процедурные) были однозначно решены в федеральном законе. И в региональных законах значительное место стали занимать нормы, дублирующие нормы федерального закона.

Как отмечает П.А. Астафичев, с точки зрения действия правовых норм дублирование не имеет значения и служит исключительно цели удобства пользования правовым актом. В то же время при дублировании федеральных норм в законе субъекта РФ возникает опасность их искажения⁵.

Можно ли обойтись без дублирования? При нынешней структуре “рамочного” федерального закона, по-видимому, невозможно. В нем нет четкого разделения материальных и процессуальных норм, императивных и диспозитивных норм, общих и специальных норм. Поэтому во многих случаях в специальном законе невозможно ограничиться отсылкой к федеральным нормам, и приходится их переписывать, а точнее – адаптировать, исключая слова и фразы, не имеющие отношения к предмету регулирования, и добавляя уточняющие слова.

Проблему может решить разработка федерального Избирательного кодекса, о котором шла речь в предыдущем параграфе. Если в этом кодексе удастся разумно разделить материальные и процессуальные нормы, императивные и диспозитивные нормы, общие и специальные нормы, то региональные законодатели смогут избавиться от необходимости дублировать федеральный закон. По сути региональные законы могут стать подобными главам особенной части кодекса.

Что касается удобства использования правоприменителями (и в первую очередь членами избирательных комиссий), то оно связано не столько с тем, чтобы можно было пользоваться только одним законом, не заглядывая в другие, сколько с возможностью пользоваться одним изданием. Поэтому решение проблемы удобства использования законов на региональных и местных выборах может быть в том, чтобы издавать под одной обложкой общую часть федерального Избирательного кодекса и региональный закон.

Законодательство всех субъектов РФ предусматривает избрание путем всеобщих и прямых выборов высшего должностного лица (главы исполнительной власти)⁶ и законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ.

В подавляющем большинстве субъектов РФ законодательный орган является однопалатным. Лишь в Свердловской области и Республике Тыва предусмотрено избрание двухпалатной ассамблеи⁷.

В ряде регионов наиболее важные нормы, связанные с выборами органов власти, закреплены в конституции или уставе субъектов РФ⁸. Специальная глава под названием “Избирательная система”, “Избирательная система и референдум”, “Выборы и референдум”, “Избирательное право, выборы и референдум” или “Основы избирательной системы” включена в конституции Республики Алтай и Республики Тыва, уставы Приморского края, Калужской, Кировской и Челябинской областей⁹. Во многих других регионах нормы, связанные с выборами, включены в специальные главы, посвященные институтам непосредственной демократии.

Однако несмотря на солидные названия, содержание указанных глав обычно небогато в том, что касается выборов¹⁰. Закрепляются основные принципы избирательного права – всеобщее, равное и прямое право при тайном голосовании, иногда к этому добавляется добровольность участия и свобода волеизъявления. Указываются обычно и условия приобретения активного и пассивного избирательного права. В уставах многих регионов также закреплено, что выборы организуют избирательные комиссии, и установлен статус избирательной комиссии субъекта РФ. В ряде региональных уставов перечисляются избираемые органы и должностные лица.

Наиболее подробно вопросы, связанные с выборами, отражены в уставах Приморского края, Архангельской, Калужской и Челябинской областей.

В уставах Приморского края и Калужской области¹¹ закреплены общие требования к избирательным округам, при этом косвенно признается возможность образования как одномандатных, так и многомандатных округов.

В уставе Челябинской области есть статья, регулирующая общие вопросы выдвижения и регистрации кандидатов.

И лишь в уставе Архангельской области¹² присутствует общая норма, гласящая, что “выборы могут проводиться по мажоритарной, пропорциональной или иной системе”.

Представляется, что нормы, связанные с выбором избирательной системы в узком смысле, как одного из важнейших элементов демократии, могли бы быть закреплены в уставах (конституциях) субъектов РФ в более явном виде.

Что касается региональных законов о выборах или региональных избирательных кодексов, то, как отмечалось в предыдущем подразделе, большая часть текста этих законов состоит из норм, дублирующих нормы федерального закона. При этом вопросы, касающиеся собственно избирательной системы (в узком смысле) так же, как и в федеральном законе, разбросаны по всему тексту.

Выход, как отмечалось выше, – в создании федерального Избирательного кодекса, в котором были бы решены процессуальные вопросы по каждой избирательной системе. Это позволит сократить размеры региональных законов за счет дублирующих норм и одновременно даст региональным законодателям возможность грамотного и осознанного выбора норм, учитывающих специфику региона.

Вопросу о том, как региональные законы должны регулировать муниципальные выборы, в литературе уделяется недостаточное внимание.

Согласно действующему пока Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”¹³, порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации. В новом, еще не вступившем в силу законе, использована иная формулировка: “Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации”¹⁴.

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” содержит более трех десятков отсылочных норм, предписывающих или разрешающих регулировать те или иные вопросы муниципальных выборов в региональном законе.

Многие из этих вопросов носят процессуальный характер. Некоторые из них являются общими для региональных и местных выборов (порядок сбора и процедура проверки подписей избирателей, порядок ведения специального избирательного счета), другие для местных выборов могут или должны быть иными (сроки формирования избирательных комиссий, период выдвижения кандидатов, некоторые условия проведения агитации в средствах массовой информации, сроки опубликования результатов выборов).

Более существенным является ряд материальных норм:

• возможность установления возрастного ценза (в пределах до 21 года) для приобретения пассивного избирательного права (п. 8 ст. 4);
• количество подписей (в пределах 2% от числа избирателей, деленных на число мандатов), необходимых для регистрации кандидата (п. 1 и 2 ст. 37);
• возможность голосования по одной кандидатуре (п. 32 ст. 38);
• предельные размеры расходования средств избирательного фонда и предельные размеры средств, перечисляемых в избирательные фонды различными субъектами (п. 10 ст. 58);
• возможность отмены порога явки (п. 2 ст. 70);
• возможность установления мажоритарной системы абсолютного большинства (п. 1 ст. 71).

Федеральный закон предусматривает также возможность учесть особенности малых муниципальных образований и установить для них законом субъекта РФ некоторые специальные нормы:

• отмена обязанности кандидатов в депутаты представительного органа местного самоуправления предоставлять сведения о доходах и имуществе – при средней норме представительства не более 5 тысяч избирателей (п. 4 ст. 33);
• возможность замены сбора подписей на “иной порядок выдвижения кандидатов” – на выборах депутатов представительного органа местного самоуправления при средней норме представительства менее 10 тысяч избирателей (п. 17 ст. 38);
• возможность отмены обязанности зарегистрированных кандидатов в депутаты представительного органа местного самоуправления, находящихся на государственной службе, уходить в предвыборный отпуск – в избирательном округе с числом избирателей не более 5 тысяч (п. 2 ст. 40);
• возможность отмены обязанности создавать избирательный фонд – в избирательном округе с числом избирателей не более 5 тысяч (п. 1 ст. 58).

Оправдан ли такой большой объем регулирования муниципальных выборов региональными законами?

Л. Линник и А. Косак высказывают мнение, согласно которому решение основных принципиальных вопросов необходимо передать на муниципальный уровень¹⁵. С этим утверждением можно согласиться. Однако к числу таких принципиальных вопросов авторы относят прежде всего вопросы, связанные с регулированием активного и пассивного избирательного права. Такие вопросы отнесены Конституцией РФ к исключительному ведению Российской Федерации, и передача их решения на муниципальный уровень является, на наш взгляд, недопустимой. В то же время авторы практически не обсуждают вопрос о праве муниципального образования на выбор избирательной системы в узком смысле.

О том, что процессуальные нормы лучше закрепить в федеральном законодательстве, речь шла в предыдущем параграфе. Что касается материальных норм, регулирующих проведение муниципальных выборов, то значительную часть их можно было бы изъять из полномочий субъекта РФ, передав или “наверх” (на федеральный уровень) или “вниз” (на местный уровень).

Одна группа таких норм связана с регулированием прав и свобод граждан. Это относится к возрастному цензу, альтернативности выборов и порогу явки.

Вопрос о праве регионального законодателя устанавливать возрастной ценз уже был предметом разбирательства в Конституционном Суде РФ. Однако суд по данному вопросу отвечал на запрос Законодательного Собрания Республики Карелия, которое оспаривало право федерального законодателя ограничивать права законодателя субъекта РФ по установлению возрастного ценза. Поэтому оспариваемая норма была признана соответствующей Конституции РФ¹⁶. Вопрос же о том, вправе ли вообще федеральный законодатель разрешать региональному самостоятельно (хотя и в ограниченных пределах) устанавливать ограничения избирательных прав граждан, перед Конституционным Судом не ставился. В то же время из текста постановления можно понять, что такое разрешение по меньшей мере спорно.

Что касается альтернативности выборов, то подобная норма также была предметом разбирательства в Конституционном Суде РФ. 11 июня 2002 г. Конституционный Суд признал несоответствующей Конституции РФ норму “рамочного” закона от 19 сентября 1997 г., согласно которой законом субъекта РФ может предусматриваться проведение повторного голосования по одной кандидатуре. Несмотря на то, что эта норма формально носит разрешительный характер, Конституционный Суд расценил ее как запретительную, то есть позволяющую региональному законодателю запретить проведение повторного голосования по одной кандидатуре и, таким образом, ограничить избирательные права граждан. В решении суда говорится также о недопустимости неравенства избирательных прав граждан Российской Федерации в зависимости от места жительства¹⁷.

В тот момент, когда принималось данное постановление, оспариваемая норма уже была исключена из нового “рамочного” закона, который был подписан Президентом РФ на следующий день после вынесения судом решения. Однако в законе сохранилась аналогичная норма, оставляющая на усмотрение регионального законодателя вопрос о разрешении или запрещении безальтернативных выборов депутатов представительного органа местного самоуправления. Представляется, что и эта норма не соответствует Конституции РФ.

Столь же спорным является и вопрос о праве регионального законодателя устанавливать или отменять порог явки, тем более на муниципальных выборах. Установление порога явки не просто непосредственно затрагивает избирательные права граждан, но и фактически ограничивает их. В литературе неоднократно поднимался вопрос о том, что установление порога явки противоречит принципу добровольности участия в выборах¹⁸. Согласно другой точке зрения, порог явки призван обеспечивать представительный характер и легитимность избираемого органа или должностного лица¹⁹. Таким образом, можно сделать вывод, что установление порога явки – ограничение прав граждан, принявших участие в выборах, необходимое (в соответствии со ст. 55 Конституции РФ) в целях защиты основ конституционного строя. Поэтому данный вопрос должен исчерпывающим образом регулироваться федеральным законом.

Другая группа норм связана с выбором местной избирательной системы в узком смысле. В этом вопросе целесообразно, с одной стороны, предоставить большую самостоятельность муниципальным образованиям, с другой стороны, усилить федеральное регулирование.

Как уже отмечалось, в отношении муниципальных образований региональная специфика играет меньшую роль по сравнению со спецификой, связанной с видом и размером муниципального образования. В одном регионе могут присутствовать в качестве самостоятельных муниципальных образований как города–миллионеры, так и сельские поселения с населением около тысячи жителей.

Одним из наиболее острых является вопрос об избирательной системе на выборах глав муниципальных образований. Как отмечалось в § 4 главы 1, для выборов высших должностных лиц важно, чтобы избранное лицо имело поддержку как можно большего числа избирателей. Именно поэтому на таких выборах предпочтительной является мажоритарная система абсолютного большинства или мажоритарно–преференциальная система. В то же время для многих муниципальных образований (особенно небольших) проведение двухтуровых выборов может оказаться непосильным бременем. Именно поэтому федеральный законодатель не стал навязывать для местных выборов (в отличие от выборов региональных) мажоритарную систему абсолютного большинства.

В большинстве региональных законов предусмотрено использование на выборах глав муниципальных образований либо только мажоритарной системы относительного большинства, либо только мажоритарной системы абсолютного большинства. Последняя предусмотрена, в частности, в Краснодарском и Приморском краях, в Калининградской, Кемеровской, Костромской, Мурманской, Свердловской, Читинской и Ярославской областях. В Нижегородской области²⁰ мажоритарная система абсолютного большинства установлена только для выборов главы местного самоуправления города областного значения²¹.

Представляется, что решение этого вопроса можно было бы полностью передать в ведение самого муниципального образования. Именно так предусмотрено в Воронежской области²². Возможно также закрепление в федеральном законе специальных норм для больших городов (в зависимости от числа избирателей или от статуса). Для таких городов можно было бы ввести обязательность проведения выборов по системе абсолютного большинства или мажоритарно–преференциальной системе, а для других муниципальных образований оставить вопрос на собственное усмотрение. Пример подобного решения дает закон Алтайского края²³, который предусматривает использование мажоритарной системы абсолютного большинства в муниципальных образованиях с числом избирателей более 50 тысяч (однако для остальных муниципальных образований жестко предписывает мажоритарную систему относительного большинства).

Что касается выборов депутатов представительного органа местного самоуправления, то главный вопрос здесь связан с возможностью образования многомандатных округов и числом голосов у избирателя в многомандатных округах.

“Рамочный” федеральный закон не содержит прямого ответа на вопрос, может ли региональный закон предусматривать выборы депутатов представительного органа местного самоуправления исключительно по одномандатным округам. Однако исходя из норм, согласно которым вопрос об образовании избирательных округов на местных выборах является компетенцией избирательной комиссии муниципального образования и представительного органа местного самоуправления, можно сделать вывод, что региональный законодатель не вправе ограничивать указанные органы в выборе типа избирательных округов.

Тем не менее в ряде регионов такие ограничения имеют место. Так, в законах Белгородской, Владимирской, Кемеровской, Курганской, Курской, Липецкой, Омской и Пензенской областей на выборах депутатов представительного органа местного самоуправления предусмотрено образование только одномандатных округов. В Нижегородской области²⁴ многомандатные округа разрешены только на выборах депутатов городских дум городов районного значения, сельских и поселковых советов.

В принципе, в региональном законе должна быть предоставлена и возможность избрания представительного органа местного самоуправления по пропорциональной или смешанной системе²⁵. Однако муниципальные образования пока сами не стремятся к проведению выборов по такой системе. Тем не менее в ряде региональных законов возможность проведения муниципальных выборов по пропорциональной системе учтена.

После постановления Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 г. актуальным стал вопрос о числе голосов у избирателя на выборах по многомандатным округам. К сожалению, в “рамочном” законе по этому вопросу нет четкости. Само требование, учитывающее постановление Конституционного Суда, не очень внятно сформулировано в пункте 2 статьи 5. При этом в данной статье не указано, в чьей компетенции решение данного вопроса. И лишь в пункте 17 статьи 68 говорится о том, что недействительными считаются бюллетени, в которых число отметок “превышает число отметок, установленное законом”. Из этой нормы следует, что именно в законе субъекта РФ должно быть установлено, сколько голосов имеет избиратель в многомандатном округе.

Однако в большинстве регионов законодатели не заметили или не поняли этой нормы, и вопрос о числе голосов, которое имеет избиратель в многомандатном округе, там обойден. При этом нет никакой гарантии, что он будет решаться в уставе муниципального образования или в ином правовыми акте, принятом представительным органом местного самоуправления. В таком случае данный вопрос придется решать избирательной комиссии муниципального образования, хотя очевидно, что это выходит за рамки ее компетенции²⁶.

Закон Нижегородской области²⁷ наделил каждого избирателя одним голосом независимо от числа мандатов в округе. В законе Тверской области²⁸ предусмотрено, что в случае образования избирательных округов с одинаковым числом мандатов количество голосов у избирателя равно числу мандатов, а если образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет только один голос. В такой норме мало логики: если образуются только двухмандатные округа, то у избирателя два голоса, а если и двух-, и трехмандатные – всего один голос.

Наиболее разумно данный вопрос решен в законе Алтайского края²⁹: в случае образования избирательных округов с одинаковым числом мандатов количество голосов у избирателя равно числу мандатов, а если образуются избирательные округа с разным числом мандатов, то избиратель имеет количество голосов, равное числу мандатов, распределяемых в округе с наименьшим распределяемым числом мандатов.

Другой разумный вариант предложен в законе Краснодарского края³⁰: обязанность определять число голосов у избирателя возложена на орган, утверждающий схему избирательных округов.

Отдельного обсуждения заслуживает вопрос о специальных нормах, регулирующих выборы в малых муниципальных образованиях. Необходимость таких норм очевидна³¹. Однако решение, которое предлагает “рамочный” закон, нельзя признать удачным.

Выше были перечислены четыре специальные нормы федерального закона, позволяющие региональному законодателю делать исключение для малых муниципальных образований. Первое, что бросается в глаза – различия в гипотезах, то есть каждая норма действует для своего круга муниципальных образований и своего круга выборов: одна норма для муниципальных образований со средней нормой представительства не более 5 тысяч, вторая – для муниципальных образований со средней нормой представительства менее 10 тысяч, третья – для избирательных округов с числом избирателей не более 5 тысяч; кроме того, три нормы относятся только к выборам депутатов представительных органов местного самоуправления, а одна норма – ко всем выборам. Более целесообразным представляется прямо ввести в законодательство понятие малого муниципального образования и именно для таких муниципальных образований установить специальные нормы³². А вот вопрос о том, какие муниципальные образования относить к таковым, вероятно, лучше доверить региональному законодателю. В определенный рамках, разумеется.

Нельзя также согласиться с тем, чтобы применение специальной нормы, касающейся выборов депутатов, зависело от размера избирательного округа. Поскольку закон разрешает в определенных пределах (обычно 10%) различия в численности избирателей в округе, такая норма может привести к тому, что на одних и тех же выборах в разных округах кандидаты будут иметь разные права.

Стоит также отметить, что целесообразность введения указанных послаблений зависит не только от численности избирателей в округе. Так, освобождение кандидатов от представления деклараций разумно в сельском или поселковом округе, где все друг друга знают, но не в городском районе, большинство жителей которого работает далеко от дома.

Очень неясной представляется норма пункта 17 статьи 38 “рамочного” закона. Аналогичная норма была и в законе от 19 сентября 1997 г. – там она распространялась на муниципальные образования, в которых число избирателей не превышало 10 тысяч. В нынешнем законе она касается гораздо большего числа муниципальных образований – со средней нормой представительства менее 10 тысяч. Однако главный вопрос не в этом.

Вспомним, что говорилось в докладе Центризбиркома в октябре 2000 г.: “В ряде случаев, когда прогнозируется невысокая конкурентность на выборах (например, в органы местного самоуправления), возможно исключить обязательность сбора подписей для регистрации независимо от числа жителей”³³.

Итак, цитированное выше положение доклада подразумевает, что нужно облегчить выдвижение кандидатам, баллотирующимся в органы местного самоуправления. В нем предлагается по сути регистрировать всех выдвинутых кандидатов, не требуя никаких дополнительных форм поддержки выдвижения. А вот что тем не менее записано в законе: “… сбор подписей в поддержку кандидатов может не проводиться, если законом субъекта Российской Федерации предусмотрен иной порядок выдвижения кандидатов”.

Что значит “иной порядок выдвижения кандидатов”? И по сравнению с чем “иной”? Непонятно, можно ли под “иным порядком выдвижения” понимать то, о чем говорилось выше: то есть регистрацию всех выдвинутых кандидатов? Короче говоря, можно ли данную норму использовать для облегчения выдвижения кандидатов?

Зато ясно, что эту норму легко можно использовать для усложнения выдвижения. Первое, что приходит в голову, когда читаешь выражение “иной порядок выдвижения” – это те самые собрания, от которых наши законодатели постарались уйти в 1993 г. и которые были запрещены в законе от 19 сентября 1997 г. (за исключением случаев выдвижения кандидатов в Президенты РФ). Теперь же закон фактически позволяет к ним вернуться.

В комментарии к закону говорится, что “законом субъекта РФ, исходя из местных условий, могут быть предусмотрены, например, освобождение кандидатов от сбора подписей и переход на уведомительный характер регистрации кандидатов либо выдвижение кандидатов собраниями граждан и последующая регистрация этих кандидатов на основании решения таких собраний”³⁴. Уведомительный характер регистрации – это, безусловно, облегчение выдвижения. А вот собрание – скорее, наоборот.

Из формулировки закона неясно, может ли “иной порядок выдвижения” действовать параллельно с основным (т.е. со сбором подписей)³⁵ или допустима его полная замена. В последнем случае есть серьезная опасность, что порядок выдвижения кандидатов будет усложнен настолько, что выборы в органы местного самоуправления станут безальтернативными³⁶. Ведь если для сбора подписей установлено жесткое ограничение – необходимое их число не может превышать 2% от числа избирателей в округе, деленного на число мандатов, то для “иного порядка выдвижения” никаких ограничений нет.

Так, в законе Воронежской области³⁷ записано, что в муниципальных образованиях с числом зарегистрированных избирателей менее 10 тысяч человек сбор подписей не проводится. В этом случае кандидатов выдвигают на собраниях избирателей по месту жительства, учебы, работы. Решение о выдвижении кандидата должно быть принято большинством голосов от числа избирателей, присутствующих на собрании.

В законах Башкортостана, Костромской и Тверской областей³⁸ допускаются как сбор подписей, так и выдвижение на собраниях. В законе Башкотростана, как и законе Воронежской области, число участников собрания не оговорено. По закону Костромской области в собрании должно принять участие не менее 10 избирателей, по закону Тверской области – не менее 30³⁹. При этом закон Тверской области требует предоставления в избирательную комиссию протокола с подписями каждого участника собрания и еще оговаривает, что участники одного собрания не вправе поддержать одновременно несколько кандидатов⁴⁰.

Ни один из указанных законов не оговаривает порядок проведения собрания избирателей и даже не уточняет, могут ли в собрании (особенно по месту работу или учебы) участвовать лица, не обладающие активным избирательным правом в данном избирательном округе.

Более интересной является норма, предусмотренная законом Алтайского края⁴¹. Основанием для регистрации кандидата может служить письменная рекомендация для его выдвижения, данная не менее чем одной пятой установленного числа депутатов соответствующего представительного органа местного самоуправления, но не менее чем двумя депутатами, или депутатом краевого Совета народных депутатов, или при проведении выборов в представительные органы местного самоуправления внутрирайонных и внутригородских муниципальных образований – депутатом представительного органа местного самоуправления соответствующего сельского района, города краевого значения.

Закон города Москвы⁴² не требует предоставления подписей и внесения залога для кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями и блоками на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления со средней нормой представительства менее 10 тысяч. Эта норма подвергается критике Правовым управлением Центризбиркома, которое не считает, что выдвижение избирательными объединениями и блоками представляет “иной порядок выдвижения”.

На основании изложенного выше можно сделать следующие выводы:

1. Разработка качественного федерального Избирательного кодекса позволит законодателям субъектов РФ сократить объемы региональных избирательных законов, исключив дублирование федеральных норм. При этом региональные законы могут стать подобными главам особенной части кодекса.

2. Нормы, связанные с выбором избирательной системы в узком смысле, желательно в явном виде включать в уставы и конституции субъектов РФ.

3. Следует сократить сферу регулирования муниципальных выборов законами субъекта РФ, передав часть полномочий на федеральный, а часть – на местный уровень. В частности, муниципальные образования должны иметь право выбора избирательных систем, используемых на местных выборах.

4. Необходимо четко установить, в чьей компетенции находится вопрос о числе голосов, которое имеет избиратель в многомандатном избирательном округе.

5. Целесообразно ввести в законодательство понятие малого муниципального образования и установить для таких образований ряд специальных норм, касающихся выборов в органы местного самоуправления.

6. Для малых муниципальных образований следует вводить упрощенные, а не усложненные процедуры выдвижения кандидатов.

1 См. Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1995–97: Электоральная статистика. М.: Весь Мир, 1998, с. 29; Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997–2000. Электоральная статистика. М.: Весь Мир, 2001, т. 1, с. 17; Выборы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основе пропорциональной избирательной системы // Право и жизнь. 1997. № 12. С. 59–68; Журавлева И.А., Дмитриев Ю.А. Правовое регулирование выборов депутатов в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. М.: ОКТБ, 1999, с. 40–47; Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Избирательное право: Учебное пособие. М.: Юриспруденция, 2001, с. 243; Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток: Изд-во Дальневосточного ун-та, 1999, с. 159–168; О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации // Вестник ЦИК РФ. 2000. № 21. С. 78; Постников А.Е. Избирательное право России. М.: Норма, 1996, с. 93–94; Яшин А. // Выборы и партии в регионах России. М.–Спб.: ИГПИ–“Летний сад”, 2000. С. 44–51.

² См. Журавлева И.А., Дмитриев Ю.А. Правовое регулирование выборов депутатов в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. М.: ОКТБ, 1999, с. 40–47; Катков Д.Б. // Вестник ЦИК РФ. 1998. № 3. С. 131–138.

³ См. Ведомости Московской городской Думы, 1999, специальный выпуск, с. 1–110.

⁴ См. Ведомости Московской городской Думы, 2003, специальный выпуск, ст. 176.

⁵ См. Астафичев П.А. Избирательное право России: современное состояние и перспективы развития. Орел: Изд-во ОРАГС, 1999, с. 137–138.

⁶ Единственный регион, где до сих пор не было прямых выборов высшего должностного лица, является Республика Дагестан. Однако 10 июля 2003 г. в республике принята новая конституция, предусматривающая прямые выборы президента.

⁷ Ранее двухпалатными были также законодательные органы власти в республиках Башкортостан, Кабардино-Балкарской, Карелии и Саха (Якутии). В Республике Адыгея в соответствии с новой редакцией Конституции республики после ближайших выборов двухпалатное Законодательное Собрание будет заменено однопалатным Государственным Советом.

⁸ См. Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б., Чудина С.Ю. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Иркутск: Изд-во ИП “Макаров С.Е.”, 2001, с. 186–188; Журавлева И.А., Дмитриев Ю.А. Правовое регулирование выборов депутатов в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. М.: ОКТБ, 1999, с. 38.

⁹ См. Конституция Республики Алтай (Основной Закон) // Ведомости Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай, 1997, № 21, с. 9–47; Конституция Республики Тыва // Тувинская правда, 15.05.2001; Устав Калужской области // Губернский вестник, 2001, № 3; Устав (Основной закон) Кировской области // Вятский край, 1996, № 66.

¹⁰ См. Иванченко А.В. (ред.). Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. М.: Фонд “Либеральная миссия”, 2003, с. 145.

¹¹ См. Устав Калужской области // Губернский вестник, 2001, № 3.

¹² См. Устав Архангельской области // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов третьего созыва, 2001, № 4, с. 4–34.

¹³ См. Собрание законодательства РФ, 1995, № 21, ст. 1924.

¹⁴ См. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” // Собрание законодательства РФ, 2003, № 40, ст. 3822.

¹⁵ См. Линник Л., Косак А. // Право и жизнь. 2001. № 38. С. 241–264.

¹⁶ См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года № 17-П по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта “а” пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” // Собрание законодательства РФ, 1998, № 25, ст. 3002.

¹⁷ См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2002 года № 10-П по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 64, пункта 11 статьи 32, пунктов 8 и 9 статьи 35, пунктов 2 и 3 статьи 59 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Тульского областного суда // Собрание законодательства РФ, 2002, № 25, ст. 2515.

¹⁸ См. Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б., Чудина С.Ю. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Иркутск: Изд-во ИП “Макаров С.Е.”, 2001, с. 130–132; Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток: Изд-во Дальневосточного ун-та, 1999, с. 101–105.

¹⁹ См. Авакьян С.А. // Российская Федерация сегодня. 2000. № 23. С. 32–34; Астафичев П.А. Избирательное право России: современное состояние и перспективы развития. Орел: Изд-во ОРАГС, 1999, с. 50–52; Вешняков А.А. // Журнал о выборах. 2001. № 3. С. 8; Масловская М.В. // Регионология. 1999. № 1. С. 51; Матейкович М.С. Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 1999, с. 89–91, 111–114.

²⁰ См. Закон Нижегородской области от 8 января 2003 года № 2-З “О выборах глав местного самоуправления в Нижегородской области” // Правовая среда, 2003, № 1–2, 3–4.

²¹ Эта норма появилась после того, как на выборах мэра Нижнего Новгорода в марте 1998 г. победил А.А. Климентьев, получивший 33,7% голосов избирателей.

²² См. Закон Воронежской области от 22 июля 2003 года № 42-ОЗ “Кодекс о выборах, референдуме и отзыве выборных лиц” // Коммуна, 2003, № 111.

²³ См. Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц от 8 июля 2003 года № 35-ЗС // Сборник законодательства Алтайского края, 2003, № 87, ч. 1, с. 31–317.

²⁴ См. Закон Нижегородской области от 2 декабря 2002 года № 72-З “О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Нижегородской области” // Правовая среда, 2002, № 47–48.

²⁵ См. Астафичев П.А. Избирательное право России: современное состояние и перспективы развития. Орел: Изд-во ОРАГС, 1999, с. 152–153.

²⁶ Аналогичное решение пришлось принимать Избирательной комиссии Мурманской области при проведении выборов депутатов Мурманской областной Думы 9 декабря 2001 г.

²⁷ См. Закон Нижегородской области от 2 декабря 2002 года № 72-З “О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Нижегородской области” // Правовая среда, 2002, № 47–48.

²⁸ См. Избирательный кодекс Тверской области от 7 апреля 2003 года № 20-ЗО // Тверские ведомости, 2003, № 29, 30.

²⁹ См. Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц от 8 июля 2003 года № 35-ЗС // Сборник законодательства Алтайского края, 2003, № 87, ч. 1, с. 31–317.

³⁰ См. Закон Краснодарского края от 3 июня 2003 года № 593-КЗ “О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Краснодарском крае” // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края, 2003, № 6, с. 4–133.

³¹ См. Замотаев А. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 1. С. 28–31; Сергеев А. // Российская Федерация сегодня. 2001. № 3. С. 16–17.

³² См. Замотаев А. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 1. С. 28–31.

³³ См. О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации // Вестник ЦИК РФ. 2000. № 21 (111). С. 76.

³⁴ См. Научно-практический комментарий к Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. М.: Норма, 2003, с. 360.

³⁵ Из закона также неясно, относится ли сбор подписей к порядку выдвижения кандидата.

³⁶ Стоит напомнить, что п. 32 ст. 38 позволяет региональным законодателям разрешать безальтернативные выборы в органы местного самоуправления.

³⁷ См. Закон Воронежской области от 22 июля 2003 года № 42-ОЗ “Кодекс о выборах, референдуме и отзыве выборных лиц” // Коммуна, 2003, № 111.

³⁸ См. Закон Республики Башкортостан от 6 декабря 2002 года № 373-з “О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Башкортостан о выборах” // Республика Башкортостан, 2002, № 238–240; Закон Костромской области от 30 декабря 1998 года № 39 “Избирательный кодекс Костромской области” // Северная правда, 21.01.1999; Избирательный кодекс Тверской области от 7 апреля 2003 года № 20-ЗО // Тверские ведомости, 2003, № 29, 30.

³⁹ Получается, что в избирательных округах, где на один мандат приходится менее полутора тысяч избирателей, минимальное число участников собрания больше, чем необходимое число подписей.

⁴⁰ Эта норма также более жесткая по сравнению с нормами, регулирующими сбор подписей, которые разрешают одному избирателю поддерживать нескольких кандидатов.

⁴¹ См. Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц от 8 июля 2003 года № 35-ЗС // Сборник законодательства Алтайского края, 2003, № 87, ч. 1, с. 31–317.

⁴² См. Закон города Москвы от 11 июня 2003 года № 36 “Избирательный кодекс города Москвы” // Ведомости Московской городской Думы, 2003, специальный выпуск, ст. 176.

Титульный лист | Политика | Оглавление диссертации