2.1.1 Законы, по которым мы выбирали

2.1.2 Первая "волна" (1988–1989 гг.)

2.1.3 Вторая "волна" (1990–1991 гг.)

2.1.4 Третья "волна" (1993 г.)

2.1.5 Четвертая "волна" (1994–1995 гг.)

2.1.6 Пятая "волна" (1996–1999 гг.)

2.1.7 Московское законодательство о выборах

2.1.1. Законы, по которым мы выбирали

Все время, начиная с 1988 г., в СССР и затем в России шло становление избирательной системы. Законодательство о выборах и референдуме постоянно менялось. Каждая новая избирательная кампания проходила по новому закону. Единственным законом, по которому были проведены две кампании, был Закон РСФСР “О референдуме РСФСР”, применявшийся как на референдуме РСФСР 17 марта 1991 г., так и на референдуме 25 апреля 1993 г.

Перечень законов и других законодательных актов, применявшихся на выборах в Москве в 1989–2000 гг., приведен в таблице 2.1.

Реформа (а фактически – создание) избирательной системы в СССР началась после XIX Всесоюзной конференции КПСС (28 июня – 1 июля 1988 г.). В принятой на конференции резолюции “О демократизации советского общества и реформе политической системы” отмечалась необходимость обеспечить “неограниченное выдвижение кандидатур, широкое и свободное их обсуждение, включение в избирательные бюллетени большего числа кандидатов, чем имеется мандатов”. Однако в следующем же предложении указывалось: “Обширные полномочия надо предоставить окружным предвыборным собраниям, которые должны стать демократическими форумами состязательного отбора кандидатов в депутаты”.

Этой же резолюцией была в общих чертах обрисована “реконструкция высших органов государственной власти”: высшим органом власти страны становится съезд народных депутатов СССР, “в состав которого наряду с депутатами от территориальных и национально-территориальных избирательных округов должны войти депутаты, представляющие основные звенья политической системы – партию, профсоюзы, комсомол, другие массовые общественные, а также кооперативные, творческие, научные организации, избранные демократическим путем на съездах или пленумах их центральных органов”.

В соответствии с резолюцией партийной конференции были подготовлены проекты Законов СССР “Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР” и “О выборах народных депутатов СССР”. Президиум Верховного Совета СССР принял 21 октября 1988 г. решение вынести эти проекты на всенародное обсуждение. 22 октября в центральных, республиканских, краевых, областных газетах был опубликован проект изменений Конституции, а 23 октября – проект Закона СССР “О выборах народных депутатов СССР”.

Проекты действительно вызвали оживленную дискуссию: газеты постоянно публиковали мнения читателей о тех или иных положениях. Итоги обсуждения законопроектов в Москве были подведены на сессии Моссовета в конце ноября. Как отмечалось в докладе депутата Моссовета К.Ф. Шеремета, всего было проведено 8 500 собраний (партийных, комсомольских, профсоюзных, неформальных организаций), где обсуждались проекты. От москвичей поступило более 13 тысяч критических замечаний и конструктивных предложений.

Законы были приняты 1 декабря на сессии Верховного Совета СССР. Против Закона СССР “Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР” голосовало 3 члена Совета Национальностей и 2 члена Совета Союза, воздержались 26 членов Совета Национальностей и 1 член Совета Союза (уникальный случай для того времени). Закон СССР “О выборах народных депутатов СССР” был принят единогласно.

После того как весной 1989 г. прошли выборы народных депутатов СССР, настала очередь законов о выборах народных депутатов РСФСР и местных советов. Проекты этих законов были опубликованы в "Советской России" 12 и 13 августа 1989 г. Обсуждение их было не менее бурным, чем состоявшееся годом раньше обсуждение Закона о выборах народных депутатов СССР. Опыт прошедших выборов дал большую пищу для критических замечаний. В результате удалось внести в закон определенные поправки, в частности, из него была исключена возможность проведения окружных предвыборных собраний.

Параллельно был подготовлен альтернативный проект Закона РСФСР “О выборах народных депутатов РСФСР”. Его разработала экспертная комиссия Межрегиональной депутатской группы, Московского объединения избирателей и Клуба избирателей АН СССР. Этот проект был опубликован накануне сессии Верховного Совета РСФСР 24 октября 1989 г. в ленинградской газете "Смена". По ряду позиций альтернативный проект существенно отличался от официального. Некоторые из идей, заложенных в него, были реализованы впоследствии, а некоторые так и не были реализованы, например, формирование окружных избирательных комиссий по жребию или голосование по доверенности.

Активисты Московского объединения избирателей раздавали газету с альтернативным проектом депутатам Верховного Совета РСФСР, даже подсовывали ее под двери их гостиничных номеров. Многие из депутатов, выступавших на сессии, высказывали свое возмущение такими действиями и резко критиковали отдельные положения проекта.

Законы РСФСР “О выборах народных депутатов РСФСР” и “О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР”, а также "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" были приняты на сессии Верховного Совета РСФСР 27 октября 1989 г.

Вслед за выборами настала пора референдумов. В декабре 1990 г. Четвертый съезд народных депутатов СССР принял решение о проведении референдумов СССР о частной собственности на землю и о сохранении СССР (первый референдум так и не был проведен). Этот же съезд принял и Закон СССР "О всенародном голосовании (референдуме СССР)". Однако в создании закона российские депутаты опередили союзных: Закон РСФСР “О референдуме РСФСР” был принят еще в октябре 1990 г.

17 марта 1991 г. жители РСФСР высказались на референдуме за введение поста Президента РСФСР; одновременно жители Москвы высказались за введение в городе поста Мэра. Третий (внеочередной) съезд народных депутатов РСФСР назначил 5 апреля президентские выборы на 12 июня. 19 апреля Президиум Верховного Совета РСФСР назначил на этот же день и выборы Мэра Москвы. Срочно потребовались законодательные акты о выборах Президента и Мэра. Закон РСФСР "О выборах Президента РСФСР" был принят Верховным Советом РСФСР 24 апреля. Три дня спустя Президиум Верховного Совета РСФСР утвердил Положение "О порядке избрания мэра города Москвы".

Из всех законов второй "волны" самодостаточным был лишь Закон РСФСР “О референдуме РСФСР”. Закон СССР "О всенародном голосовании (референдуме СССР)" по вопросам организации и порядка голосования и ряду других вопросов ссылался на Закон СССР "О выборах народных депутатов СССР", а Закон РСФСР "О выборах Президента РСФСР" – на Законы РСФСР "О выборах народных депутатов РСФСР" и "О референдуме РСФСР". Положение "О порядке избрания мэра города Москвы", в свою очередь, ссылалось на Закон РСФСР "О выборах Президента РСФСР".

В декабре 1992 г. на Седьмом съезде народных депутатов РСФСР возник конфликт между Президентом РФ Б.Н. Ельциным и Съездом. Как вспоминает В.Л. Шейнис, в этот момент стало ясно, что действовавшая тогда система органов власти (Съезд народных депутатов – Верховный Совет) долго не просуществует и что нужно думать о новых выборах. В январе 1993 г. Шейнис возглавил инициативную группу, которая разработала основы новой избирательной системы и нового законодательства о выборах.

К середине сентября 1993 г. проект группы Шейниса был "вчерне" завершен, но требовал достаточно детальной доработки. Разработчики ориентировались на весну 1994 г. как на конечный срок завершения работы над проектом. Но он потребовался уже 21 сентября 1993 г. Государственно-правовое управление Президента РФ использовало проект Шейниса для подготовки Положения “О выборах депутатов Государственной Думы”; при этом проект был значительно сокращен. Положение было утверждено Указом Президента РФ № 1400 от 21 сентября 1993 г. Подготовленное в спешке, оно содержало массу ошибок, и его пришлось дважды исправлять уже в ходе начавшейся избирательной кампании. 1 октября Указом Президента РФ по рекомендациям разработчиков проекта, Главного правового управления и председателя Центризбиркома была принята уточненная редакция положения, оно стало называться Положением “О выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году”.

11 октября Президент РФ утвердил своим указом Положение “О выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году”, а 15 октября – Положение “О всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года”. 6 ноября был принят указ, вносивший уточнения в положения о выборах депутатов Государственной Думы и Совета Федерации.

7 октября указом Президента РФ были прекращены полномочия Моссовета, районных и других советов в Москве и назначены выборы в Московскую городскую Думу. Указом от 24 октября было утверждено Положение “О выборах в Московскую городскую Думу 12 декабря 1993 г.”

Став депутатом Государственной Думы, В.Л. Шейнис возглавил в ней группу по разработке нового законодательства о выборах и референдуме¹. В первую очередь был создан рамочный Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”. Затем были созданы законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ, а также Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" (проводить голосование на основании этого закона пока не приходилось).

Федеральные законы “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” и “О выборах Президента Российской Федерации” были первоначально приняты Государственной Думой одновременно, 24 марта 1995 г. Оба закона были отклонены Советом Федерации 12 апреля "ввиду неприемлемости отдельных положений". Была создана согласительная комиссия, и с учетом ее предложений 21 апреля Государственная Дума приняла оба закона в новой редакции. 4 мая Совет Федерации одобрил Закон о выборах Президента РФ и отклонил закон о выборах депутатов. Совет Федерации предложил Государственной Думе исключить из закона положения, касающиеся избрания депутатов по федеральному избирательному округу.

11 мая Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации. Но 23 мая вето наложил уже Президент РФ. Государственная Дума была вынуждена вновь создать согласительную комиссию. Наконец, 9 июня закон был принят с учетом предложений согласительной комиссии; 15 июня он был одобрен Советом Федерации и 21 июня 1995 г. подписан Президентом РФ.

Опыт федеральных и местных выборов 1995–1996 гг. заставил Государственную Думу второго созыва вернуться к работе над избирательным законодательством. Сначала (в октябре 1996 г.) был принят Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", который должен был действовать в субъектах РФ, не осуществивших законодательное регулирование порядка проведения муниципальных выборов. В связи с принятием этого закона были внесены небольшие дополнения в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”.

В 1997 г. был создан новый Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Этот закон стал фактически избирательным кодексом: в нем было закреплено положение о том, что не только законодательные акты субъектов Федерации, но и федеральные законы о выборах не должны ему противоречить; в случае противоречия должны действовать нормы рамочного закона.

Работа над этим законом продолжилась и после его принятия. 23 октября 1998 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон об изменениях и дополнениях Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, но 5 ноября Президент РФ отклонил его. Доработка закона продолжалась довольно долго; наконец, 5 марта 1999 г. Государственная Дума приняла закон в новой редакции, 17 марта он был одобрен Советом Федерации и 30 марта подписан Президентом РФ.

Принятие нового рамочного закона потребовало создания новых законов о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ. Работа над новым законом о выборах депутатов Государственной Думы затянулась в связи со сложной судьбой закона об изменениях и дополнениях к рамочному закону. После того как в марте 1999 г. изменения и дополнения были приняты, проект Федерального Закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” был вынесен в Государственную Думу на второе чтение. Окончательно он был принят Государственной Думой 20 июня 1999 г. Позже, 1 декабря 1999 г. был принят и новый Федеральный закон “О выборах Президента Российской Федерации”.

Принятие 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации дало возможность субъектам Федерации создавать собственные законы, в том числе и законы о выборах. В 1995 г. Московская городская Дума приняла Законы города Москвы “О выборах депутатов Московской городской Думы” и “О выборах Мэра и Вице-мэра Москвы”. Перед выборами Мэра Москвы в 1996 г. и депутатов городской Думы в 1997 г. в эти законы были внесены изменения и дополнения.

Более длительное время потребовалось для создания Закона города Москвы “О выборах советников районного Собрания в городе Москве”. В октябре 1996 г. в городскую Думу было внесено два проекта закона – Мэром и депутатом А.Н. Крутовым. Депутаты приняли за основу законопроект, предложенный Мэром. В дальнейшем проект был доработан, в том числе и с учетом положений проекта Крутова, и окончательно принят городской Думой 7 мая 1997 г.

Принятие в 1997 г. Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” потребовало пересмотра московского законодательства о выборах. Его разработчики решили объединить в один закон нормы, касающиеся выборов Мэра, депутатов городской Думы и советников: в противном случае пришлось бы создавать три закона, которые содержали бы значительную часть совпадающих текстов.

8 апреля 1998 г. распоряжением заместителя премьера Правительства Москвы А.В. Петрова была создана рабочая группа для разработки проекта закона. В нее вошли, помимо самого вице-премьера, председатель и секретарь Московской городской избирательной комиссии (В.П. Горбунов и С.Н. Карманов), депутат городской Думы С.В. Орлов, сотрудник аппарата премьера правительства Москвы Ю.И. Рыжов (бывший секретарь Центризбиркома по выборам народных депутатов СССР, а до этого – зам. заведующего Отделом партийного строительства и кадровой работы ЦК КПСС) и еще два специалиста (из Центра законотворчества Москвы и государственно-правового управления). Интересно, что председатель окружной комиссии по выборам депутата Московской городской Думы по округу № 24 А.Ю. Бузин получил от члена Московской городской избирательной комиссии В.Н. Фомина приглашение войти в эту рабочую группу и дал согласие; тем не менее его в нее не включили.

10 марта 1999 г. подготовленный рабочей группой проект был внесен Мэром в городскую Думу. 7 апреля законопроект был принят в первом чтении. Ко второму чтению к нему было предложено 400 поправок, из них 135 поправок было внесено редактором проекта (А.В. Петровым), остальные 265 – восьмью депутатами. Большая часть депутатских поправок (148) была предложена Д.И. Катаевым – эти поправки были подготовлены А.Ю. Бузиным и автором данной книги.

Такое большое число поправок было обусловлено в первую очередь тем, что проект получился сырым и противоречивым. Другая причина (в первую очередь это касается поправок редактора) – в том, что 30 марта 1999 г. Президент РФ подписал закон об изменениях и дополнениях Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, и эти изменения необходимо было учесть в новом законе.

Из 265 депутатских поправок редактором были поддержаны только 59 (в том числе 40 поправок Катаева). Еще 20 поправок были учтены при подготовке поправок редактора. 10 мая состоялось второе чтение. Депутаты приняли за основу доработанный проект, включавший 135 редакторских и 59 поддержанных редактором депутатских поправок.

После принятия законопроекта во втором чтении автор книги и Бузин несколько раз встречались с разработчиками закона. По части поправок удалось найти компромиссное решение.

К третьему чтению была подана 231 поправка, из них 103 поправки редактора и 128 депутатских поправок, в том числе 42 поправки, предложенные Катаевым. При этом депутатами были поданы 62 новые поправки; 43 поправки – результат переработки поправок, отклоненных во втором чтении; и лишь 23 отклоненные поправки были без изменений поданы к третьему чтению.

Редактором были поддержаны только 34 поправки (в том числе 18 поправок Катаева). Еще 10 поправок были учтены при подготовке поправок редактора. 23 июня законопроект был вынесен на третье чтение. По требованию ряда депутатов 7 поправок редактора были вынесены на отдельное голосование и не набрали необходимого числа голосов (12 в соответствии с регламентом городской Думы). Остальные 96 поправок редактора и 34 депутатские поправки, поддержанные редактором, были единогласно приняты пакетом.

Из 94 отклоненных редактором поправок 59 были сняты авторами, остальные 35 поставлены на голосование. На заседании 23 июня депутаты успели выразить свое отношение лишь к 14 поправкам. Из них приняты были только 3, остальные не набрали нужного числа голосов. К сожалению, 23 июня в голосовании по поправкам участвовало всего 13–17 депутатов, так что получить требуемые по регламенту 12 голосов “за” было непросто. Из 11 отклоненных поправок 6 получили голосов “за” больше половины от числа голосовавших.

Рассмотрение законопроекта было продолжено на заседании 30 июня. В этот день в голосовании по поправкам участвовало 17–26 депутатов. Тем не менее из 21 поправки поддержано было только 6; еще одна поправка была разделена на две части и поддержана только одна из двух частей. Значительное число депутатов воздерживалось при голосовании – в восьми случаях число воздержавшихся превышало число голосовавших “за” и “против”.

В этот день окончательно принять закон не удалось. Редактор попросил предоставить ему возможность внести поправки, устраняющие противоречия. К следующему заседанию им было внесено 9 поправок. Три из них отменяли принятые на предыдущем заседании поправки Катаева, связанные с порядком подготовки избирательными комиссиями сводного информационного материала о кандидатах; еще одна отменяла принятую поправку Крутова, а одна ухудшала редакцию принятой поправки Антонова. Тем не менее все 9 поправок были приняты.

¹ Здесь содержится явное преувеличение роли В.Л. Шейниса в разработке законов четвертой "волны". В действительности Шейнис возглавлял группу, разработавшую проект Избирательного кодекса РФ, который был отклонен, но многие его положения в законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ вошли. Однако основную роль в разработке избирательного законодательства в этот период играл Центризбирком, а в Государственной Думе рабочие группы возглавляли В.А. Рыжков и С.А. Зенкин. Более точно и подробно история работы над избирательным законодательством в 1994-1995 гг. изложена в разделе 3.1 книги: А.В. Иванченко, А.Е. Любарев. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. М., 2006 (примечание 2008 года).

Титульный лист | Политика | Оглавление книги