О включении физических лиц в реестр иностранных СМИ, выполняющих функции иностранного агента

Настоящий материал (информация) произведен, распространен Любаревым Аркадием Ефимовичем, являющимся учредителем, участником и генеральным директором ООО «Честные выборы», включенного в реестр иностранных агентов.

В статье рассматривается законодательство и практика, касающиеся включения физических лиц в реестр иностранных СМИ, выполняющих функции иностранного агента. Обсуждаются используемая в законодательстве терминология, условия и процедура включения граждан в указанный реестр, а также обременения, накладываемые на лиц, включенных в реестр. Делается вывод, что законодательное регулирование данного вопроса является юридически некорректным, не соответствующим провозглашаемым целям и допускающим возможности произвола и политической дискриминации.

Ключевые слова: «иностранный агент», средства массовой информации, права человека и гражданина, российское законодательство, политическая дискриминация.

Понятие «иностранный агент» появилось в российском законодательстве в 2012 г. За прошедшие 9 лет оно было существенно расширено. На данный момент законодательство предусматривает четыре вида «иностранных агентов», статус которых регулируется четырьмя разными законами[1] – некоммерческие организации (НКО); незарегистрированные общественные объединения; иностранные средства массовой информации; физические лица. При этом реестр физических лиц, выполняющих функции иностранных агентов, предусмотренный Федеральным законом от 30.12.2020 № 481-ФЗ, пока не создан. В то же время, за период с 28.12.2020 по 30.12.2021 в реестр иностранных СМИ, выполняющих функции иностранного агента, включено 75 физических лиц – российских граждан.

Введение в законодательство понятия «иностранный агент» и признание иностранными агентами НКО стало предметом ряда научных публикаций. Во многих публикациях законодательство об «иностранных агентах» было подвергнуто аргументированной критике[2]. В то же время законы 2017–2020 гг., введшие новые виды «иностранных агентов», на данный момент еще мало осмысленны в научной литературе. В некоторых публикациях вскользь отмечается появление реестра иностранных СМИ, выполняющих функции иностранного агента (предусмотрен Федеральным законом от 25.11.2017 № 327-ФЗ)[3], однако еще практически не отражена введенная Федеральным законом от 02.12.2019 № 426-ФЗ возможность включения в этот реестр физических лиц.

Целью настоящей работы является правовой анализ законодательства, определяющего статус физических лиц, включенных в данный реестр, и практики его применения.

Терминология

Понятие «иностранный агент» как юридический термин не раз подвергалось критике. В первую очередь это связано с российским негативным политическим опытом, когда слово «агент» ассоциировалось со словом «шпион»[4]. Защитники данного термина ссылаются на то, что слово «агент» принято в российском гражданском праве[5]. Однако они не учитывают, что в этом случае речь идет об агенте какого-то конкретного физического или юридического лица, а в конструкции «иностранный агент» используется прилагательное «иностранный», не несущее указания на какое-либо конкретное лицо.

Отдельный вопрос: как понимать термин «иностранное СМИ, выполняющее функции иностранного агента»? Как уже отмечалось в литературе[6], под данное в законе определение подпадает любое иностранное СМИ, в то время как в соответствующий реестр внесено лишь их небольшое число.

Однако включение российских граждан в реестр иностранных СМИ, выполняющих функции иностранного агента, добавляет еще несколько терминологических вопросов. Можно ли считать физическое лицо СМИ на основании только того, что оно публикует в социальных сетях сообщения, предназначенные для неопределенного круга лиц, и при этом не получает никаких прав СМИ, предусмотренных законом? Можно ли считать российского гражданина иностранным СМИ? Неясность в этих вопросах осложняет восприятие ситуации, особенно если учесть, что лица, внесенные в указный реестр, обязаны во всех своих сообщениях именовать себя «иностранным средством массовой информации, выполняющим функции иностранного агента».

Основания включения в реестр

Основания включения физического лица в реестр иностранных СМИ, выполняющих функции иностранного агента, содержатся в частях 3 и 7 статьи 6 Закона РФ «О средствах массовой информации» от 27.12.1991 № 2124-1 (в редакции Федерального закона от 02.12.2019 № 426-ФЗ). При этом часть 7 носит более узкий характер, поэтому мы здесь обсудим основания, предусмотренные частью 3.

Согласно этой части, физическое лицо, распространяющее предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы (в том числе с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»), может быть признано иностранным СМИ, выполняющим функции иностранного агента, если оно получает денежные средства и (или) иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и (или) иное имущество от указанных источников. Далее будем именовать все эти источники «иностранными источниками».

Здесь обращают на себя внимание несколько моментов, создающих ситуацию неопределенности и содержащих возможности для произвола.

Первое. Физическим лицом, распространяющим сообщения, предназначенные для неограниченного круга лиц, можно считать любое физическое лицо, имеющее открытый аккаунт в какой-либо из социальных сетей и хотя бы изредка публикующее в нем свои сообщения или даже краткие комментарии. Таким образом, данная гипотеза распространяется на огромное число граждан.

Второе. Не указан срок, в течение которого лицо получает средства из иностранных источников. Здесь сразу следует отметить один из пробелов закона. В законе о СМИ вообще не предусмотрен механизм исключения лица из реестра иностранных СМИ, выполняющих функции иностранного агента. Однако в нем есть отсылка к Федеральному закону «О некоммерческих организациях», где такой механизм предусмотрен. В частности, основанием для исключения НКО из реестра «иностранных агентов» является неполучение средств из иностранных источников в течение года, предшествующего подаче соответствующего заявления.

Исходя из этой нормы, можно было бы предполагать, что основанием для включения лица в реестр иностранных СМИ, выполняющих функции иностранного агента, является получение им средств из иностранных источников в течение года, предшествующего принятию решения о его включении в реестр. Однако на практике это ограничение не действует. Так, автор этих строк был включен в реестр иностранных СМИ, выполняющих функции иностранного агента, 29.09.2021 на основании информации о получении им гонораров от СМИ, зарегистрированного в Латвии, в период с апреля по июль 2020 г. Также еще нескольким коллегам, включенным в данный реестр 29.09.2021, было вменено финансирование из иностранных источников, осуществленное более чем за год до включения в реестр[7].

Третье. Не оговорены ни сумма средств, полученных из иностранных источников, ни регулярность их получения[8]. На практике Минюст толкует положения закона так, что достаточно разовой выплаты любого сколь угодно малого размера. Так, в 2020 г. в реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента, был внесен Фонд содействия правовому просвещению населения «Лига избирателей» на основании информации о получении им 225,45 руб. от гражданки Молдовы. Включение ряда граждан в реестр иностранных СМИ, выполняющих функции иностранного агента, также обосновывается разовыми выплатами небольшого размера[9]. Очевидно, что разовое получение небольшой суммы (в частности, ниже прожиточного минимума), не может рассматриваться как финансирование с точки зрения целей, обозначенных при принятии законов об «иностранных агентах».

Четвертое. Перечень иностранных источников в законе является слишком широким и не полностью определенным. Так, из текста закона непонятно, может ли российский гражданин, имеющий гражданство иностранного государства, рассматриваться в контексте данного закона как иностранный гражданин. Полагаем, что это было бы неправомерно с точки зрения статьи 62 Конституции РФ. Однако Минюст, обосновывая включение юридических и физических лиц в реестры «иностранных агентов», отмечает лишь наличие у перечислившего денежные средства физического лица гражданства иностранного государства, но не оговаривает отсутствие российского гражданства.

Еще менее определенным является понятие «российского юридического лица, получающего денежные средства и (или) иное имущество от указанных источников». Если под получением понимать любую передачу средств независимо от формы обязательств, то под это понятие может попасть любое юридическое лицо, имеющее деловые отношения с иностранными гражданами и юридическими лицами. И перечень таких юридических лиц окажется достаточно широким. С другой стороны, российские граждане, имеющие, как отмечалось выше, аккаунт в социальной сети и получающие денежные средства или иное имущество от российских юридических лиц, не обязаны знать, получает ли данное юридическое лицо средства из иностранных источников. Таким образом, значительное число граждан рискуют попасть под действие условия, позволяющего признать их «иностранным СМИ, выполняющим функции иностранного агента».

Пятое. Если понятие «агент» выводить из гражданского права, то оно подразумевает действия по прямому поручению принципала. В связи с этим одним из главных недостатков российского законодательства об «иностранных агентах» считается отсутствие требования об увязке действий «агента» с получением средств от иностранного источника[10]. Впрочем, в отношении физических лиц, включаемых в реестр физических лиц, выполняющих функции иностранного агента, такие требования в Федеральном законе от 28.12.2012 № 272-ФЗ (в редакции Федерального закона от 30.12.2020 № 481-ФЗ) есть, хоть и не очень четко сформулированные. Но, как отмечено выше, реестр физических лиц, выполняющих функции иностранного агента, пока не создан, а при включении физических лиц в реестр иностранных СМИ, выполняющих функции иностранного агента, Минюст не считает необходимым устанавливать связь между получением средств от иностранного источника и публичной деятельностью данного лица.

Процедура включения в реестр

Из предыдущего раздела можно сделать вывод, что условиям, описанным в части 3 статьи 6 Закона РФ «О средствах массовой информации» (при их широком толковании), может удовлетворять огромное число российских граждан – публикующие какие-либо материалы в социальных сетях и одновременно хотя бы однократно получавших какие-либо средства от иностранных граждан либо российских юридических лиц, получающих средства от иностранных граждан или иностранных организаций.

В связи с этим принципиальное значение имеет процедура выявления таких лиц. Позволяет ли эта процедура обеспечивать равенство российских граждан перед законом, или, напротив, создает возможности для произвола и дискриминации по каким-либо признакам, например, по признакам политической лояльности? Анализ показывает, что имеет место второй вариант.

Закон не определяет, на каком основании Минюст принимает решение о включении физического лица в реестр иностранных СМИ, выполняющих функции иностранного агента. В утвержденном приказом Минюста от 24.09.2020 № 216 Порядке формирования и ведения реестра иностранных средств массовой информации, выполняющих функции иностранного агента, говорится, что такое решение принимается на основании заявления данного лица и (или) документов, поступивших от органов государственной власти РФ.

Нам неизвестны случаи, когда бы решение принималось на основании заявления. Обычно решения принимаются на основании документов от государственных органов, а лицо, включенное в реестр, пытается оспорить это решение в суде. Документы о публичной активности лиц, включаемых в реестр, поступают от Роскомнадзора, а о получении средств из иностранных источников – чаще всего от Росфинмониторинга или Генеральной прокуратуры.

При этом остается неизвестным, на каком основании эти органы проводят проверки в отношении тех или иных лиц. Условия, предусмотренные частью 3 (да и частью 7) статьи 6 Закона РФ «О средствах массовой информации», сами по себе не содержат состава правонарушения, и потому непонятно, что может служить основанием для проверки.

Особенно это касается проверки поступлений денежных средств от иностранных источников. Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ предусматривает контроль за операцией с денежными средствами или иным имуществом, если сумма, на которую она совершается, равна или превышает 600 тыс. руб. (для почтовых переводов – равна или превышает 100 тыс. руб.).

Мы же видим, что в Минюст от государственных органов поступает информация о денежных переводах на суммы, значительно меньшие – вплоть до 200 руб.[11] Правда, Федеральный закон от 28.06.2021 № 230-ФЗ предусмотрел обязательный контроль за любыми переводами денежных средств с территории иностранного государства. Однако, во-первых, этот закон не должен иметь обратной силы. Во-вторых, информация, получаемая Минюстом, касается и внутрироссийских переводов.

Таким образом, широта условий признания физического лица «иностранным СМИ, выполняющим функции иностранного агента», и неопределенность процедуры проверки выполнения данных условий дают полные возможности для произвола и дискриминации. И практика уже показала, что в обсуждаемый реестр включаются исключительно граждане, выступающие с критикой тех или иных аспектов политики, проводимой российскими властями. Как уже отмечалось в литературе, глубинная цель введения института «иностранного агента» — это ограничение критики политического режима, сложившегося за последние 20 лет в Российской Федерации, со стороны субъектов гражданского общества[12].

Критике часто подвергается и то, что решения о включении в реестр «иностранных агентов» принимаются во внесудебном порядке[13]. Такой порядок был бы приемлем, если бы включение в реестр не затрагивало права и свободы включаемых лиц. Однако, как будет показано в следующем разделе, это не так.

Обременения, возлагаемые на «иностранных агентов»

Законы и подзаконные акты возлагают на физических лиц, включенных в реестр иностранных СМИ, выполняющих функции иностранного агента, целый ряд обременений.

Первое. Они обязаны каждое свое сообщение предварять указанием, что оно создано и (или) распространено иностранным средством массовой информации, выполняющим функции иностранного агента. При этом указание должно быть выполнено крупным шрифтом. Требование касается даже кратких комментариев, по размеру меньших, чем текст указания[14]. Такое требование мы расцениваем как вмешательство в право на свободу выражения мнения.

Второе. Они в соответствии с подзаконными актами Минюста обязаны ежеквартально направлять в Минюст отчет о понесенных расходах (подчеркнем – всех расходах, а не только расходах из средств, полученных от иностранных источников). Здесь ситуация для физических лиц кардинально отличается от ситуации для юридических лиц. Для последних нормально ведение бухгалтерии и финансовая отчетность. А от физических лиц никакие законы не требуют вести учет расходов и отчитываться по ним перед государством (если речь не о расходах в особо крупных размерах). При этом необходимость вести учет расходов и отчитываться за них является серьезным обременением. Тут еще приходится добавлять, что Минюст не создал возможность направлять эти отчеты в электронном виде, и потому приходится направлять их по почте и нести соответствующие расходы. В целом данное требование нарушает право на уважение частной жизни.

Третье. Закон требует, чтобы физическое лицо, включенное в реестр иностранных СМИ, выполняющих функции иностранного агента, создало российское юридическое лицо, которое бы осуществляло организацию распространения на территории Российской Федерации предназначенных для неограниченного круга лиц сообщений и материалов.

Это требование нарушает право граждан свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Фактически закон принуждает их заниматься некой предпринимательской деятельностью. Помимо того, что эта принудительная деятельность отнимает довольно много времени и сил, она является и финансовым бременем, особенно учитывая еще одно требование – чтобы это юридическое лицо ежегодно проходило аудиторскую проверку.

Выводы

Таким образом, правовой анализ свидетельствует, что законодательное регулирование включения физических лиц в реестр иностранных СМИ, выполняющих функции иностранного агента, является юридически некорректным, не соответствующим провозглашаемым целям и допускающим возможности произвола и политической дискриминации.

Литература

Аверкина Ю.Б. Некоторые вопросы правового положения некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 3 (98). С. 137–141.

Аверкина Ю.Б. К вопросу о регулировании деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. № 5 (124). С. 136–139.

Гаврилова А.В. Феномен «иностранного агента» на постсоветском пространстве // Конституция и общественный прогресс. Вторые прокопьевские чтения. Материалы международной научно-практической конференции / отв. ред. М.С. Саликов, О.А. Заячковский. 2019. С. 90–102.

Кондрашев А.А. Иностранные агенты в России: как заимствованный американский правовой институт приобрёл иной смысл в российском законодательстве и правоприменительной практике // Сравнительное конституционное обозрение. 2021. № 4. С. 97–121.

Михайлов В.К. Критический взгляд на позицию Конституционного Суда по условиям признания некоммерческой организации иностранным агентом // Право и современные государства. 2015. № 1. С. 17–28.

Парченко Н.А. Некоторые проблемы определения юридическо-лексического значения термина «иностранный агент» // Право, общество, государство: история, современные тенденции и перспективы развития. Сборник научных трудов по материалам Международной заочной студенческой научно-практической конференции. 2017. С. 247–249.

Титульный лист | Политика