Предложения по срочным изменениям федерального законодательства о выборах и партиях

Любарев Аркадий Ефимович,
эксперт Российского фонда свободных выборов,
кандидат юридических наук
lyubarev@yandex.ru

Предложен пакет срочных изменений федеральных законов о выборах и политических партиях, которые можно было бы принять до начала осенней избирательной кампании 2019 г. Изменения касаются правил регистрации кандидатов и партийных списков, дня голосования, правил наблюдения и подсчета голосов, обжалования итогов голосования, а также правил ликвидации политических партий.

Ключевые слова: выборы, избирательное законодательство, политические партии, регистрация кандидатов, муниципальный фильтр, подсчет голосов, день голосования.

PROPOSALS FOR URGENT AMENDMENTS TO THE FEDERAL LAWS ON ELECTIONS AND PARTIES

Lyubarev Arkadiy E.
Expert at the Russian Foundation for Free Elections
Candidate of Legal Sciences

The author proposes a set of urgent amendments to the federal laws on elections and political parties that could be adopted before the beginning of the autumn election campaign of 2019. The amendments cover the rules for registration of candidates and party lists, voting day, supervision and vote counting rules, appeal of voting results anf political parties liquidation rules.

Keywords: elections, electoral laws, political parties, candidate registration, municipal filter, vote counting, voting day.

(статья опубликована в журнале "Конституционное и муниципальное право", 2019, № 3, с. 38-43) 

Необходимость комплексной реформы российского избирательного законодательства как по форме (кодификация), так и по содержанию обсуждается уже много лет[1]. При этом есть понимание, что такая реформа потребует длительной работы. В то же время ощущается потребность внести в законы о выборах и партиях ряд срочных изменений, которые могли бы вступить в силу до начала осенней избирательной кампании 2019 г.

Предложения о таких изменениях были сформулированы автором данной статьи в рамках работы Экспертного форума «Законы о выборах – для избирателя». Эти предложения были выбраны по следующим критериям. С одной стороны, это должны быть изменения, касающиеся наиболее спорных норм избирательного законодательства и существенно влияющие на основные качества избирательных кампаний – конкурентность, открытость, защищенность от искажений итогов голосования. С другой стороны, они не должны требовать длительных обсуждений, согласований, глубокой проработки, внесения текстуально больших изменений в федеральные и региональные законы, подготовки большого объема новых методических материалов. Именно поэтому в пакет срочных мер не были включены такие часто предлагаемые новеллы. как полный отказ от муниципального фильтра, восстановление избирательных блоков и избирательного залога, возвращение двух в году единых дней голосования.

Первоначально были сформулированы 18 предложений, которые были разосланы большому числу экспертов. Ответы были получены от 121 эксперта. Одно предложение не получило поддержки большинства экспертов, остальные получили поддержку не менее 80 экспертов (не менее 66%). В процессе дальнейшей работы две пары предложений были объединены, и в результаты получились 15 предложений, которые затем были реализованы в виде нормативных текстов и одобрены Временной рабочей группой Научно-экспертного совета при ЦИК России по подготовке срочных изменений федеральных законов о выборах и политических партиях. В данной статье эти нормативные тексты не приводятся, дается их краткое содержание и обоснование.

Предложения предусматривают внесение изменений в пять федеральных законов: Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон «О политических партиях» и Кодекс административного судопроизводства. Предложения можно разделить на семь блоков.

Блок 1 – правила регистрации кандидатов на выборах глав регионов

Муниципальный фильтр, введенный в 2012 г. специально для восстановленных выборов глав регионов, подвергается достаточно сильной и обоснованной критике[2]. Это, безусловно, довольно спорный институт избирательного права. Однако, по нашему мнению, особенно отрицательную роль на российских выборах играет не столько сам этот фильтр, сколько его параметры, подобранные таким образом, чтобы максимально сузить поле политической конкуренции на губернаторских выборах. Именно поэтому имеет смысл для начала пересмотреть эти параметры. Кроме того, важным ограничителем конкуренции на губернаторских выборах остается отсутствие в большинстве регионов права на самовыдвижение.

Предложение 1. Восстановить право на самовыдвижение для выборов глав регионов.

Действующее федеральное законодательство предоставляют региональным законодателям право допускать или не допускать самовыдвижение на выборах глав регионов. В настоящий момент такого права нет в подавляющем числе регионов. В результате выборы глав регионов оказались единственным видом выборов, где нет самовыдвижения (оно есть как на президентских выборах, так и на выборах мэров, а также на любых выборах депутатов по мажоритарной системе). Это является серьезным ограничением избирательных прав граждан и существенным ограничением конкурентности губернаторских выборов.

При этом необходимо иметь в виду, что на выборах глав исполнительной власти персональный фактор не менее важен, чем партийный. Лишая кандидатов права на самовыдвижение, мы фактически отсекаем от возможности участия в выборах большое число лиц, имеющих реальный управленческий опыт, так как для них выдвижение от оппозиционной партии часто является неприемлемым. В случае высокой протестной активности это может приводить (и уже приводит) к избранию лиц, не подготовленных к руководству регионом.

Предложение 2. Установить на выборах глав регионов для самовыдвиженцев и партийных выдвиженцев одинаковые условия регистрации.

Предусматривается, что выдвижение кандидата политической партией и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должно быть поддержано по выбору кандидата подписями избирателей либо подписями депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Дело в том, что федеральный закон установил для самовыдвиженцев двойной фильтр: они должны собрать и подписи избирателей, и подписи депутатов.

Наличие двойного фильтра не укладывается ни в правовую, ни в политическую логику. Как сбор достаточного количества подписей избирателей, так и сбор достаточного количества подписей муниципальных депутатов свидетельствуют о серьезности кандидата, и нет никаких оснований требовать от него дважды подтверждать такую серьезность.

Кроме того, как отмечал Конституционный Суд РФ, «любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов избирательных правоотношений, допустима, если она объективно оправдана, обоснована и преследует конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им»[3].

Если анализировать обсуждаемые нормы с этих позиций, то мы видим существенную разницу в статусе самовыдвиженцев и выдвиженцев политических партий, в том числе и тех, которые не продемонстрировали наличия у них сколько-нибудь серьезной поддержки избирателей (а таких партий в настоящий момент большинство). При этом партия может не иметь в регионе, где она выдвигает кандидата, вообще ни одного члена, или число ее членов может исчисляться единицами, тем не менее ее выдвиженец имеет существенное преимущество перед самовыдвиженцем. Иными словами, различие в статусе между самовыдвиженцами и кандидатами от большинства партий объективно не оправдано, не обосновано и не преследует конституционно значимые цели.

Именно поэтому наиболее целесообразно предоставить всем кандидатам выбор: представлять для регистрации подписи избирателей или подписи муниципальных депутатов.

Предложение 3. Разрешить муниципальным депутатам и главам ставить подпись в поддержку нескольких кандидатов.

Запрет депутатам подписываться более чем за одного кандидата никак не может быть обоснован декларируемой функцией отсева слабых кандидатов. В реальности он работал именно против сильных кандидатов, которые смогли собрать достаточное число подписей депутатов, но при этом оказывалось, что некоторые депутаты подписались и за другого кандидата. Однако это не отменяет того факта, что данные кандидаты пользовались поддержкой значительного числа депутатов.

Запрет противоречит и той логике, согласно которой на этапе выдвижения и регистрации кандидатов речь не может идти о выборе одного кандидата, чему соответствовало бы категорическое голосование. Здесь люди отбирают тех, кто может участвовать в выборах, и такому отбору должно соответствовать одобрительное голосование, т.е. право поддержать более одного кандидата. Так, при сборе подписей избирателей каждый избиратель может поддержать нескольких кандидатов, и это вполне оправдано. Добавим, что на праймериз «Единой России» также применяется одобрительное голосование. Почему же «Единая Россия» не позволяет другим то, что позволяет себе?

В отношении муниципальных депутатов запрет еще более абсурден, поскольку каждый депутат представляет достаточно широкий круг избирателей, и эти избиратели могут иметь разные предпочтения в отношении кандидатов. Закон же фактически запрещает депутату выражать волю разных кругов своего электората.

Стоит добавить, что практика показала: огромное число депутатов от «Единой России» ставит подписи за кандидатов от других партий (так как без их подписей эти кандидаты фильтр не преодолевают). Очевидно, что при этом они не могут не поддерживать морально и выдвиженца от своей партии. Таким образом, обсуждаемый запрет ставит таких депутатов в двусмысленное положение.

С юридической точки зрения обсуждаемый запрет приводит к недопустимому эффекту «без вины виноватого». Кандидат, собирая подписи депутатов, может не знать, что данный депутат дал свою подпись другому кандидату, и в результате несет ответственность за действия, в которых нет его вины. При этом сами депутаты, нарушившие закон, никакой ответственности за это нарушение не несут.

Кроме того, на практике такой запрет позволяет применять технологию блокирования подписей. Какой-либо кандидат или группа кандидатов может собрать подписи всех депутатов в нескольких муниципальных образованиях, и в результате другие кандидаты уже не могут воспользоваться подписями этих депутатов. В сочетании с другой драконовской нормой – о необходимости представить подписи депутатов верхнего уровня не менее чем из ¾ данных муниципальных образований – оказывается достаточно заблокировать чуть более ¼ муниципальных образований верхнего уровня, чтобы не допустить прохождения фильтра «нежелательными» кандидатами. Информация о таком блокировании поступала из многих регионов.

Еще одну опасность представляет отсутствие контроля за нотариальным заверением подписей депутатов. Такая бесконтрольность позволяет оформлять подписи задним числом, в результате чего подпись, реально полученная раньше, признается недействительной. Подобные сигналы тоже поступали[4].

Предложение 4. Снизить долю подписей муниципальных депутатов и глав с 5–10% до 2–3%. Снизить долю муниципальных образований верхнего уровня, из которых должны быть подписи депутатов и глав, с ¾ до ½ (в городах федерального значения до ¼).

Авторы закона, предложившие столь высокий барьер (необходимость представления подписей муниципальных депутатов и глав в количестве от 5 до 10% от их общего числа), никак его не обосновали. Отметим, что при сборе подписей избирателей на уровне региона требуется собрать подписи всего в количестве 0,5% от числа избирателей (на уровне более мелких округов 3%, что считается завышенным требованием, противоречащим рекомендациям Венецианской комиссии).

Сейчас уже из опыта известно, что ни одна партия, кроме «Единой России» (плюс КПРФ в некоторых регионах) не имеет такого количества депутатов. Это приводит к тому, что преодоление фильтра практически всеми оппозиционными кандидатами (за исключением кандидатов от КПРФ в отдельных регионах) зависит от «Единой России»[5]. Зная высокие требования в этой партии к партийной дисциплине, мы можем уверенно утверждать (и это подтверждается опытом), что решение о том, кому депутаты от «Единой России» могут давать свои подписи, а кому – не могут, принимается руководством регионального отделения партии, которое тесно связано с администрацией региона. Фактически получается, что глава региона (или врио главы) сам подбирает себе конкурентов. Очевидно, у него есть большой соблазн не допустить до выборов наиболее сильных соперников. При этом для видимости конкуренции (а также для блокирования подписей) поддержка подписями депутатов от «Единой России» оказывается откровенно слабым кандидатам.

Требование, чтобы подписи депутатов верхнего уровня были представлены не менее чем из ¾ таких муниципальных образований, абсолютно чрезмерно. Для сравнения: учитывая, что Россия – федеративное государство и потому партия или кандидат на федеральных выборах должны иметь поддержку в значительном числе субъектов Федерации, закон косвенно требует при сборе подписей избирателей в поддержку выдвижения федерального списка кандидатов на выборах в Государственную Думу собрать подписи не менее чем в 29 регионах (34%), а в поддержку выдвижения кандидата в Президенты РФ – не менее чем в 40 регионах (47%). Внутри региона таких требований быть не может. Так, в отношении подписей избирателей Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит в пункте 4 статьи 37 прямой запрет: «Установление квоты на сбор подписей избирателей, участников референдума при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума на части территории субъекта Российской Федерации, части территории муниципального образования не допускается».

Нет никаких сомнений, что требование ¾ было установлено исключительно с целью дать возможность блокировать прохождение муниципального фильтра «нежелательными» кандидатами.

В идеале было бы правильным полностью отменить подобное ограничение. В данный момент в качестве компромиссного решения предлагается снизить долю для всех регионов, кроме городов федерального значения, до ½. В городах федерального значения ситуация особая. В остальных регионах представительные органы муниципальных районов должны иметь не менее 15 депутатов, также не менее 15 депутатов должны иметь представительные органы городских округов с численностью населения более 10 тысяч человек (это касается почти всех городских округов, кроме редких ЗАТО и наукоградов). А во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения ограничение – 10 депутатов. В результате, если в городах федерального значения требовать подписи из половины внутригородских муниципальных образований, реально может получиться более 4% подписей. Поэтому здесь данное требование предлагается снизить до ¼.

Блок 2 – правила регистрации кандидатов и списков кандидатов на иных выборах

Предложение 5. Снизить долю подписей в одномандатных округах на выборах региональных депутатов и депутатов Государственной Думы с 3 до 1%.

Требование сбора подписей в количестве 3% от числа избирателей округа чрезмерно и противоречит рекомендациям Венецианской комиссии не требовать более 1%[6].

Кроме того, не видно логики в том, что на муниципальном уровне требуется 0,5%, для регистрации списков на уровне региона требуется также 0,5%, а на промежуточном уровне округов на региональных и думских выборах – в шесть раз больше.

Предложение 6. Разрешить кандидатам доносить недостающие документы для регистрации (кроме подписных листов).

В законе нет ни четкого разрешения, ни четкого запрета доносить недостающие документы. Конституционным Судом в Определении от 1 июня 2010 г. № 784-О-О была выражена позиция, согласно которой у кандидата должно быть право восполнить недостающие сведения, независимо от того, чем обусловлена эта неполнота – недостаточным отражением необходимых сведений в представленных документах или же непредставлением какого-либо документа или документов[7]. Однако судебная практика противоречива, и достаточно часто положения закона толкуются так, что непредставление какого-либо документа единовременно с пакетом других документов является нарушением, которое невозможно исправить и которое влечет безусловный отказ в регистрации.

Для того чтобы не было таких коллизий, приводящих к существенному нарушению избирательных прав граждан и снижению конкурентности выборов, предлагается в законе четко зафиксировать право кандидатов доносить недостающие документы (кроме подписных листов).

Предложение 7. Увеличить допустимую долю брака в подписных листах и допустимый избыток представляемых подписей до 20%.

Статистика проверки подписных листов показывает, что снижение допустимой доли брака в подписных листах и связанного с ней допустимого избытка представляемых подписей до 5 и 10% оказалось чрезмерным. Напомню, что в период 1997–2002 гг. допустимая доля брака и допустимый избыток подписей составляли 15%, а в 2002–2005 гг. – 25%. Сейчас мы предлагаем средний вариант – 20%.

Блок 3 – правила установления дня голосования

Предложение 8. Передвинуть единый день голосования на конец октября.

Если обсуждать этот вопрос на перспективу, то выбор вариантов достаточно большой. Однако в контексте срочных изменений на 2019 г. спектр вариантов – от конца сентября до начала декабря. Главная дилемма в том, что старт кампании и период сбора подписей желательно сдвинуть на более поздний период, выводя их из лета, но день голосования и агитационный период желательно не уводить на период холодов.

Предлагаемый вариант – последнее воскресенье октября – учитывает по возможности эти требования. С одной стороны, кампании стартуют в конце июля, что позволяет участникам выборов отдохнуть в июле. Сбор подписей приходится на вторую половину августа – первую половину сентября, когда уже многие избиратели на месте, но еще достаточно тепло, чтобы можно было собирать подписи на улице.

Основная агитационная кампания приходится на октябрь, когда уже практически все избиратели на месте, но еще достаточно тепло для пикетов и уличных мероприятий. И в день голосования еще нет сильных морозов и еще не слишком короткий световой день.

Блок 4 – правила, регулирующие наблюдение в день голосования

Предложение 9. Отменить ограничения на назначение наблюдателей, введенные в 2016 г.

Речь идет о введенных в 2016 г. ограничениях, согласно которым список наблюдателей должен быть представлен в ТИК за три дня до дня голосования, число наблюдателей, назначенных одним субъектом выдвижения, ограничено двумя, и запрещено назначать одного наблюдателя более чем в одну УИК.

Эти ограничения существенно затрудняют наблюдение. Особенно вредно требование о представлении заранее списка наблюдателей, которое, с одной стороны, позволяет оказывать давление на назначенных наблюдателей, с другой стороны, дает недобросовестным лицам информацию о том, на каких участках не будет наблюдения. Кроме того, оно не позволяет заменить наблюдателя в случае его болезни или отказа от наблюдения по иной причине.

Для президентских выборов эти ограничения были отменены, что способствовало большей степени открытости при проведении голосования. С этой же целью эти ограничения должны быть отменены и на всех остальных выборах.

Предложение 10. Отменить ограничения на присутствие представителей СМИ на избирательных участках, введенные в 2016 г.

Речь идет о введенных в 2016 году ограничениях, согласно которым на избирательном участке имеют право присутствовать только те представители СМИ, которые заключили с редакцией договор не менее чем за два месяца до начала избирательной кампании (т.е. за пять месяцев до дня голосования), а для присутствия на избирательном участке представители СМИ должны аккредитоваться не позднее чем за три дня до дня голосования.

Эти ограничения чрезмерны, неоправданно снижают открытость процесса голосования и препятствуют выполнению СМИ своих функций.

Блок 5 – правила обжалования итогов голосования

Предложение 11. Увеличить с 10 до 30 дней срок обжалования итогов голосования.

Ограничение срока обжалования итогов голосования 10 днями чрезмерно. Выявление избирательных участков с сомнительными итогами голосования требует большой работы по анализу электоральной статистики, опросу наблюдателей и членов УИК, просмотру видеозаписей (на получение которых нужно время) и т.п. При этом часть важной информации (данные о голосовании «мобильных избирателей») появляется только через неделю после дня голосования. И на все это накладывается усталость людей после изнурительной кампании и дня голосования.

В реальности столь короткий срок на подачу жалоб стимулирует кандидатов и партии на всякий случай подавать без серьезных оснований жалобы по большому числу участков, затрудняя работу судебной системы.

Кроме того, закон устанавливает, что сроки обжалования итогов голосования и результатов выборов не подлежат восстановлению независимо от причин их пропуска. Однако из правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 15 ноября 2018 г. № 42-П, следует, что в определенных случаях субъекту обжалования должно быть предоставлено право обжалования даже после истечения установленного срока[8]. В связи с этим предлагается установить возможность восстановления указанных сроков при наличии вновь открывшихся обстоятельств.

Блок 6 – правила подсчета голосов

Предложение 12. Установить обязательный выборочный ручной пересчет при применении Комплексов обработки избирательных бюллетеней (КОИБов).

Хотя статистика свидетельствует, что КОИБы чаще всего считают более точно и честно, чем люди, недоверие к ним сохраняется. В последнее же время это недоверие усиливается из-за странных данных на некоторых выборах[9]. Единственный способ вернуть доверие – выборочный ручной пересчет. Возможность такого пересчета предусмотрена законом, но как факультативное, а не обязательное действие. В результате этот способ контроля практически не применяется. Закрепление в законе императивной обязанности проводить ручной пересчет позволит исправить ситуацию.

Кроме того, установленное в законе время проведении жеребьевки сразу после окончания голосования не позволяет исключить манипуляции на избирательных участках, не попавших в выборку.

Предложение 13. Запретить УИК проводить повторный подсчет голосов по собственной инициативе, без соответствующего решения ТИК или суда.

Достаточно часто возникают ситуации, когда УИК подводит итоги и подписывает протокол, но потом по непонятным причинам решает, что он неправильный, и в отсутствие наблюдателей якобы делает пересчет. Очевидно, что при соблюдении УИК всех требований закона при подсчете голосов и оформлении протокола у нее не может возникнуть оснований для пересчета. Поэтому предлагается проводить повторный подсчет голосов только по решению вышестоящей комиссии или суда.

Блок 7 – правила, регулирующие ликвидацию политических партий

Предложение 14. Уточнить порядок исчисления семилетнего срока для определения участия партий в выборах.

Закон предусматривает ликвидацию политической партии, если она в течение семи лет не набрала достаточного количества участия в выборах. Однако из закона неясно, как должен считаться этот семилетний срок. Чтобы исключить произвол и субъективизм, желательно уточнить порядок исчисления указанного срока.

 В связи с этим мы предлагаем записать, что данный срок первоначально исчисляется от даты получения политической партией права участвовать в выборах. Если со дня получения политической партией права участвовать в выборах прошло более семи лет, семилетний срок исчисляется с начала каждого календарного года.

Предложение 15. Запретить ликвидацию за неучастие в выборах партий, имеющих хотя бы одного депутата любого уровня.

Предусмотренные в законе основания для ликвидации партий учитывают только степень участия партий в выборах, но не учитывают степень их успешности, т.е. поддержки избирателями. В результате получается, что партия, участвовавшая во многих выборах лишь технически, т.е. не получившая никакой реальной поддержки избирателей, сохраняет свой статус, а партия, сумевшая добиться определенных успехов, в частности партия, чьи кандидаты были избраны в результате выборов, должна быть ликвидирована. В связи с этим предлагается не ликвидировать партию, если хотя бы один кандидат, выдвинутый данной партией, ее региональным отделением, иным структурным подразделением непосредственно или в составе списка кандидатов, был избран депутатом представительного органа власти или должностным лицом и сохраняет полученный в результате этих выборов мандат.

Литература

1. Избирательный кодекс Российской Федерации – основа модернизации политической системы России / под ред. А.Е. Любарева. М.: ГОЛОС, 2011. 460 с.

2. Кынев А. Российские выборы–2017: преемственность и изменение практик между двумя федеральными кампаниями. / А. Кынев, А. Любарев, А. Максимов М.: Фонд «Либеральная миссия», 2018. 514 с.

3. Любарев А.Е. Недостатки избирательного законодательства и его кодификация / А.Е. Любарев // Гражданин. Выборы. Власть. 2016. № 4. С. 114–116.

4. Любарев А.Е. О концепции Избирательного кодекса Российской Федерации / А.Е. Любарев // Государство и право. 2010. № 7. С. 46–54.

5. Матейкович М.С. Федеральное избирательное законодательство нуждается в кодификации / М.С. Матейкович // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14. С. 27–30.

6. Памфилова Э.А. Главная задача организаторов выборов – добиться доверия избирателей / Э.А. Памфилова // Гражданин. Выборы. Власть. 2016. № 4. С. 6–13.

7. Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов: материалы международной конференции / под ред. А.В. Иванченко, А.Е. Любарева. М.: Аспект Пресс, 2006. 348 с.

8. Свод рекомендуемых норм при проведении выборов. Руководящие принципы и пояснительный доклад // Международные избирательные стандарты: сб. документов и материалов. Вып. 4 / отв. ред. В.И. Лысенко. М.: ЦИК РФ, 2016. С. 331–356.

9. Черепанов В.А. Проблемы российской государственности. Опыт системного исследования: монография / В.А. Черепанов. М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. 336 с.

Титульный лист | Политика