Сравнение двух способов блокирования политических партий на выборах

Любарев Аркадий Ефимович,
советник Фонда Кудрина по поддержке гражданских инициатив,
кандидат юридических наук

В связи с увеличением числа зарегистрированных политических партий обсуждается необходимость восстановления возможности блокирования партий на выборах. При этом сравниваются два варианта такого блокирования – избирательные блоки, действовавшие на российских выборах в 1993–2005 годах, и соединение списков. Делается вывод, что институт соединения списков является более демократичным и более технологичным, чем институт избирательных блоков.

Ключевые слова: выборы, пропорциональная избирательная система, политические партии, избирательные блоки, списки кандидатов, соединение списков.

The possibility of the need to restore party blocking in the elections is discussed due to the increase in the number of registered political parties. In this case, two versions of blocking, namely, electoral blocs, existing in the Russian elections in the years 1993-2005, and the list coupling are compared. It is concluded that the institution of the list coupling is more democratic and more technologically advanced than the institution of electoral blocs.

Key words: elections, proportional election system, political parties, electoral blocs, electoral lists, list coupling.

(статья опубликована в журнале "Конституционное и муниципальное право", 2012, № 12, с. 31–35)

Либерализация правил регистрации политических партий, предложенная Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию в декабре 2011 г. и реализованная в Федеральным законе от 2 апреля 2012 г. № 28-ФЗ[1], привела к очередному всплеску партийного строительства. К началу октября 2012 г. число зарегистрированных политических партий в России достигло 40, и процесс создания новых партий продолжается. В связи с этим многие политики и эксперты настойчиво предлагают восстановить отмененный в 2005 г. институт избирательных блоков[2].

Автор данной статьи также полагает, что необходимо восстановить возможность блокирования политических партий на выборах, проходящих по пропорциональной или смешанной избирательной системе. Тем не менее, важно понимать, что избирательные блоки – не единственный способ такого блокирования. Обсуждению альтернативного варианта (соединения списков) и посвящена настоящая статья.

Зачем нужно блокирование?

Для начала ответим на вопрос: в чем смысл блокирования партий с точки зрения обеспечения избирательных прав граждан?

Блокирование позволяет успешно участвовать в выборах партиям, которые имеют небольшие шансы в одиночку преодолеть заградительный барьер[3]. Без возможности блокирования эти партии либо не попадают в парламент, либо вынуждены отказаться от участия в выборах. В обоих случаях их избиратели лишаются своего представительства.

Почему так важно, чтобы партии, получающие поддержку относительно небольшого числа избирателей, участвовали в выборах и проходили в парламенты (федеральный и региональные)? Во-первых, из-за неоднородности электората могут быть и обычно бывают партии, которые способны преодолеть барьер в одних регионах, но не дотягивают до него в других. Могут быть партии, способные успешно выступать во многих регионах, но имеющие мало шансов на федеральных выборах. И наоборот – могут быть партии, успешные на федеральном уровне, но слабо выступающие в большом числе регионов. Если такие партии не участвуют в части выборов или терпят на них поражения, это способствует их постепенной деградации и в конечном счете сужению партийного поля.

Во-вторых, законодательство должно создавать условия для возникновения новых партий, чтобы не было застоя в партийной системе. А новой партии в начале своего пути обычно трудно добиваться успеха.

Наконец, блокирование – это естественный путь для укрупнения партий. При этом общество должно быть заинтересовано именно в укрупнении мелких партий, а не в создании из достаточно крупных партий еще более крупных, стремящихся к монополии на власть.

Избирательные блоки

Институт избирательных блоков в современной России возник в 1993 г. в ходе первых выборов в Государственную Думу. Затем он был закреплен в Федеральном законе от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»[4]. Уже тогда он подвергался критике некоторыми экспертами. Так, В.А. Лепехин отмечал, что избирательные блоки «не имеют уставов (а значит, не гарантируют своим членам и участникам соблюдения их прав), не являются юридическими лицами (а значит, не имеют своих печатей, расчетных счетов, не могут вести финансовую деятельность, не имеют права заключать договоры и нести по ним ответственность), не имеют контрольно-ревизионных и иных органов»[5]. Тем не менее, избирательные блоки просуществовали вплоть до 2005 г.

Напомним, что собой представлял институт избирательных блоков в Федеральном законе от 5 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[6].

1. Избирательные блоки образовывались после официального опубликования решения о назначении выборов.

2. Решение о вхождении в избирательный блок принималось на съезде (конференции) каждого из избирательных объединений, после чего уполномоченными представителями этих избирательных объединений подписывалось совместное решение о создании избирательного блока.

3. Решение о выдвижении кандидатов (списка кандидатов) избирательным блоком принималось на съезде (конференции) представителей избирательных объединений, входящих в этот блок.

4. Избирательные блоки подлежали регистрации в организующей выборы избирательной комиссии.

5. Входящие в избирательный блок избирательные объединения не могли на тех же выборах входить в иные избирательные блоки или выступать в качестве самостоятельных избирательных объединений.

6. Избирательный блок обладал теми же правами, что и избирательное объединение.

Избирательные блоки успешно выступали на выборах в Государственную Думу в 1993 г. («Выбор России», Блок: «Явлинский–Болдырев–Лукин»), 1999 г. («Медведь», «Отечество – Вся Россия», «Союз правых сил», «Блок Жириновского») и 2003 г. («Родина»). Однако успешные блоки почти никогда не были построены как реальные партийные коалиции. Наиболее частым был сценарий создания блока под конкретное лицо или группу лиц, к которым затем привязывали какие-то партии (иногда – абсолютно формально). Таковыми были блоки «Явлинский–Болдырев–Лукин», «Медведь», «Блок Жириновского», «Родина», в меньшей степени – «Союз правых сил» и «Отечество – Вся Россия».

На региональных выборах по партийным спискам, проходивших с декабря 2003 г. по май 2005 г., избирательные блоки участвовали в 19 кампаниях из 32, и в 15 регионах их списки получили мандаты. В трех регионах (Алтайский край, Амурская и Сахалинская области) избирательные блоки оказывались лидерами, опередив «Единую Россию»; еще в пяти регионах блоки занимали вторую позицию. Однако анализ показал, что наиболее успешными были блоки, эксплуатировавшие в своем названии тему регионального патриотизма, независимо от того, образовывали их правые или левые партии. Так, избирательный блок «Мы за развитие Амурской области» был образован региональными отделениями Российской партии Жизни и партии «Яблоко», блок «Наша Родина – Сахалин и Курилы» – региональными отделениями Аграрной партии России, партии «Народная воля» и «Евразийской партии – Союза патриотов России», блок «Наша Родина – Архангельская область» – региональными отделениями Союза правых сил и партии «Яблоко», блок «Хакасия» – региональными отделениями Партии Возрождения России и партии «Свободная Россия». По сути названия этих блоков не имели ничего общего с названиями блокообразующих партий. и тем самым они вводили избирателей в заблуждение.

Очень часто избирательные блоки были просто легальным способом обойти запрет на манипулятивное создание партий непосредственно перед выборами и «под выборы».

В 2004 г. ЦИК России в своей записке отмечал, что в законе недостаточно четко определен перечень вопросов, по которым необходимо определиться блокообразующим субъектам при создании избирательного блока. Также отмечалось, что право избирательных блоков произвольно выбирать себе названия приводит к обману избирателей. ЦИК предлагал прямо указать в законе, что наименование блока может состоять только из элементов наименований избирательных объединений, входящих в блок.

Однако в качестве альтернативного варианта в записке ЦИК предлагалось обсудить возможность отказа от института избирательных блоков[7]. Именно этот вариант был выбран Государственной Думой четвертого созыва при реформировании избирательного законодательства в 2005 г.

Соединение списков

Институт соединения списков, как и институт избирательных блоков, известен в мировой практике[8]. В частности, соединение (блокирование) списков предусмотрено на выборах германского бундестага[9]. Впрочем, этот механизм применялся и в России на выборах в Учредительное собрание 1917 г.[10]

Предлагаемый институт соединения списков выглядит следующим образом[11].

1. Избирательные объединения выступают на выборах в индивидуальном качестве: самостоятельно выдвигают свои списки кандидатов, самостоятельно ведут свою избирательную кампанию, формируют свой избирательный фонд, фигурируют в избирательных бюллетенях; избиратели голосуют за конкретные избирательные объединения.

2. Избирательное объединение, которое опасается, что не сможет преодолеть заградительный барьер, может заключить с такими же избирательными объединениями, близкими ему по политическим позициям, соглашение о соединении списков.

3. Указанное соглашение должно подписываться после завершения регистрации списков (что не препятствует заключению предварительных договоренностей), но до утверждения текста избирательного бюллетеня.

4. Информация о заключении соглашения публикуется и включается в избирательный бюллетень, что должно препятствовать заключению беспринципных соглашений.

Два последних положения принципиально важны. Иногда возникает представление, что механизм соединения списков позволяет партиям заключать соглашение о соединении списков после дня голосования. Понятно, что такая возможность будет порождать коррупцию. Однако мы предлагаем совсем другой вариант: соглашение заключается не только ранее дня голосования, но и до утверждения текста избирательного бюллетеня – чтобы информация о том, что списки соединяются, могла помещаться в избирательный бюллетень, чтобы избиратели об этом знали, делая свой выбор.

5. Если списки, заключившие соглашение, порознь не преодолевают заградительный барьер, а вместе – преодолевают, к распределению мандатов допускается соединенный список, который формируется по методике, определенной в законе. Если одна или несколько блокирующихся партий преодолевают барьер, но при этом не менее двух блокирующихся партий его не преодолевают порознь, а преодолевают вместе, соединенный список формируется из списков этих оставшихся партий.

Таким образом, институт соединения списков позволяет партиям, которые порознь не преодолевают заградительный барьер, но которые способны договариваться между собой, быть представленными в парламенте в виде блока. При этом каждая партия самостоятельно выдвигает свой список и каждая партия участвует в выборах под своим именем. В то же время в избирательном бюллетене указано, какие партии заключили между собой соглашение, так что избиратель знает об этом и принимает свое решение с учетом данного обстоятельства. А сам соединенный список формируется с учетом итогов голосования за эти партии.

Обсуждалось предложение, чтобы партии сами договаривались об алгоритме формирования соединенного списка. Однако такой вариант имеет серьезный недостаток. Алгоритм должен быть однозначным, чтобы не было соблазна после подведения итогов голосования торговать мандатами. Следовательно, избирательная комиссия должна проверять предложенный партиями алгоритм на однозначность. В этом случае возможны ссоры и конфликты, а время на их улаживание крайне ограничено.

В связи с этим предлагается закрепить алгоритм соединения списков в законе (Избирательном кодексе). Он, должен быть разным для трех вариантов списков – простых закрытых; закрытых, разбитых на территориальные группы; открытых. Однако для открытых списков и списков, разбитых на территориальные группы, ничего специально придумывать не надо: все уже заложено в механизмах распределения мандатов внутри таких списков.

Остается только создать алгоритм для соединения простых закрытых списков и соединения центральных частей списков, разбитых на территориальные группы. Наиболее простой вариант: сначала в соединенном списке размещаются кандидаты, занявшие первые места в соединяющихся списках, в порядке убывания числа голосов, поданных за эти списки; затем в том же порядке размещаются кандидаты, занявшие вторые места в указанных списках, и так далее. Разумеется, можно попытаться распределять места в соединенном списке пропорционально полученным голосам, но это сложно и, на взгляд автора, нецелесообразно: число распределяемых таким образом мандатов будет невелико, и все равно пропорционально распределить их не удастся.

Один из доводов оппонентов заключается в том, что это технически сложная конструкция, которая не будет понятна избирателям или будет иметь непредсказуемые последствия. Однако, опыт автора показывает, что особых сложностей нормативного или технического плана тут нет. Что касается понятности и предсказуемости, то автор полагает, что предложенная конструкция будет не менее понятна и не более непредсказуема, чем вообще распределение мандатов между территориальными группами или между кандидатами в открытых списках.

Сравнение двух вариантов

На взгляд автора, институт соединения списков имеет ряд преимуществ в сравнении с институтом избирательных блоков (если его вводить заново).

1. Избирательные блоки – новая «сущность», новый субъект избирательного процесса. «Сущности» же, как известно, плодить без необходимости не желательно.

Введение избирательных блоков как отдельного типа участников избирательного процесса потребует упоминания данного типа практически повсеместно в главах, посвященных избирательному процессу. Это либо придется делать через повсеместное упоминание через запятую «избирательное объединение, избирательный блок» (как это было ранее в законодательстве), что существенно отягощает закон, либо придется вводить новый обобщающий термин (конкурент, претендент, участник выборов и т.п.), либо необходимо будет определять избирательное объединение так, чтобы оно включало и избирательные блоки. Два последних варианта осложняют понимание закона и могут привести к коллизиям.

В отличие от блоков, соединение списков не требует внесения в закон масштабных дополнений. Достаточно одной статьи о процедуре заключения и регистрации соглашений, одной статьи о порядке формирования соединенного списка и упоминания еще в одной–двух статьях (в частности, об избирательном бюллетене).

2. Введение избирательных блоков требует детальной проработки многих вопросов, в том числе тех, которые не были в достаточной мере проработаны в прежнем законодательстве. Речь идет, в частности, о процедурах создания блока, формирования списка, руководящих органов, о названии блока, его эмблеме и т.п. Для избирательных объединений все эти вопросы решаются либо в законе о политических партиях, либо в уставе политической партии. Для блоков же все это требует описания в законе о выборах, поскольку у них нет устава. Необходимо также будет решить в законе и вопрос о распределении между блокообразующими избирательными объединениями прав и обязанностей после выборов.

3. Без решения вопросов, о которых шла речь в пункте 2, блоки будут часто использоваться для манипуляций и обмана избирателей, как это и было прежде. Да и не просто будет решить эти вопросы так, чтобы не допустить манипуляций.

Вероятно, проще всего решить вопрос с названием. Во избежание манипуляций можно установить, что название блока должно состоять из названий входящих в блок избирательных объединений, соединенных запятой и/или союзом «и». Но даже тут возникнут проблемы, связанные с тем, что название может оказаться слишком длинным.

С другими вопросами сложнее. Если политические партии – устойчивые образования и потому механизм принятия решения в них отработан, то блоки – образования, вновь созданные перед выборам (точнее, уже в ходе избирательной кампании). Это – эфемерные образования, не имеющие устава, не имевшие ранее руководящих органов и отработанного механизма принятия решения. В таких условиях принятие всех важных решений (о формировании списка, о формировании руководящих органов, по стратегии и тактике ведения кампании, по финансовым вопросам) не может в принципе осуществляться демократическими методами, а только путем сговора небольшого круга лиц.

4. С точки зрения политических партий институт соединения списков, безусловно, удобнее. Во-первых, при соединении списков партия сохраняет свою индивидуальность: самостоятельно выдвигает свой список кандидатов, самостоятельно ведет свою избирательную кампанию, формирует свой избирательный фонд, фигурирует в избирательном бюллетене, получает голоса своих избирателей. При формировании блока партия в этом блоке фактически растворяется.

Во-вторых, на заключение соглашения о соединении списков у партии есть гораздо больше времени. Блоки приходится формировать в самом начале кампании, причем фактически кампания для блока сокращается на то время, которое было потрачено на процесс формирования, так что сформировать блок желательно как можно раньше и как можно быстрее. Кроме того, заключить соглашение о соединении списков может и партия, которая в начале кампании надеялась добиться успеха в одиночку, но в ходе кампании более трезво оценила свои шансы (для этого в ходе кампании есть гораздо больше возможностей).

В-третьих, заключение соглашения о соединении списков само по себе требует гораздо меньше времени и решений. По сути нужно принять только одно решение – с кем заключать соглашение, и оно короткое – без деталей. В противоположность этому при формировании блока надо принять массу детализированных решений: о распределении мест в списке, о распределении мест в руководящих органах, о распределении финансовых потоков и т.п. Это довольно сложная задача, потому-то успешными чаще всего оказываются именно вождистские блоки, а не реальные партийные коалиции.

В-четвертых, по результатам выборов остается непонятным, каков был вклад каждой партии в успех блока. И это не позволяет партиям правильно оценить свои силы и, кроме того, может стать дополнительным стимулом для конфликтов. При соединении списков вклад каждой партии точно определен. Более того, если партия смогла преодолеть барьер самостоятельно, соглашение о соединении списков для нее теряет силу. Таким образом, мы избегаем ситуации, когда какая-то вполне успешная партия тащит за собой «нахлебников».

5. С точки зрения интересов избирателей избирательный блок означает, что избирателям партии А предлагают голосовать за список, в котором есть кандидаты не только от этой партии, но также кандидаты от партии Б; избирателям партии Б предлагают голосовать за список, в котором есть также кандидаты от партии А. Тем самым избиратели партии А, которые отрицательно относятся к партии Б, и избиратели партии Б, которые отрицательно относятся к партии А, ставятся в затруднительное положение. А такие избиратели наверняка есть даже в близких партиях – достаточно вспомнить отношения партий Союз правых сил и «Яблоко». В отличие от ситуации с блоком, при соединении списков избиратели голосуют за свою партию.

В случае избирательного блока при закрытых списках мандаты распределяются исключительно на основе договоренностей, заключенных при формировании блока, то есть в начале избирательной кампании. А это чаще всего – кулуарные договоренности. Поэтому весьма вероятен вариант, когда менее популярная партия получит большее число проходных мест.

При соединении списков мандаты распределяются на основе волеизъявления избирателей. В этом случае избиратели голосуют за свою партию и получают благодаря своему голосованию именно эту партию в парламенте. Правда, при этом получается, что избиратели своими голосами могут помочь пройти в парламент не только выбранной ими партии, но и какой-то другой. На самом деле партия проходит в парламент в первую очередь благодаря голосам своих избирателей и лишь во вторую очередь благодаря голосам избирателей партии–компаньона. Вот наглядный пример: заградительный барьер составляет 3%, партия А получила 2,1%, партия Б – 1,1%. Без голосов избирателей партии А и голосов избирателей партии Б ни та, ни другая не получили бы мандатов. В этом и заключается помощь. Но, как отмечалось выше, избиратель заранее знает об этом и потому может не проголосовать за свою партию, если она заключила беспринципную сделку.

6. Наконец, с точки зрения общества, важно то, что институт соединения списков работает на объединение слабых партий в более сильные структуры. Институт же избирательных блоков может также использоваться для создания гиперструктур, направленных на завоевание абсолютного большинства мандатов и по сути на монополизацию политического пространства.

В связи с изложенным автор полагает, что институт соединения списков является и более демократичным, и более технологичным, чем институт избирательных блоков.

Титульный лист | Политика