Казалось бы, Центризбирком, разрабатывавший данные законопроекты, должен был быть заинтересован в максимальном разведении двух кампаний. Можно вспомнить ситуацию 1995 года, когда Совет Федерации назначил выборы Президента в разгар думской кампании. Тогда Центризбиркому пришлось принимать специальное обращение к политикам с просьбой воздержаться от выдвижения кандидатов до окончания парламентских выборов.

Посмотрим, какие сроки предлагают нам проекты законов о парламентских и президентских выборах. Согласно этим проектам, очередные выборы депутатов Государственной Думы должны быть проведены 14 декабря 2003 года, а очередные выборы Президента РФ – 14 марта 2004 года. Результаты выборов депутатов Государственной Думы должны быть официально опубликованы не позднее 4 января 2004 года. Выборы Президента РФ должны быть назначены не ранее 4 декабря и не позднее 14 декабря 2003 года. Решение о назначении выборов должно быть опубликовано не позднее 19 декабря 2003 года, после чего может начинаться выдвижение кандидатов. Срок представления документов на регистрацию – не ранее 24 декабря 2003 и не позднее 28 января 2004 года. Таким образом, в течение примерно двух недель после начала кампании будет сохраняться неопределенность в отношении того, кто имеет право не собирать подписи.

Ряд нестыковок в проекте закона о президентских выборах связан с назначением досрочных выборов, а также с назначением выборов в случае, когда это не сделает Совет Федерации. Так, в пункте 3 статьи 5 проекта записано, что если Совет Федерации не назначит выборы Президента в установленный срок, выборы проводятся в третье или четвертое воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах. Это противоречит норме подпункта "а" пункта 4 статьи 10 "рамочного закона", согласно которой такие выборы должны проводиться в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия Президента. Один из путей устранения данного противоречия – установить в качестве дня голосования не первое, а четвертое воскресенье, как это и предлагается в предыдущем абзаце.

Согласно пункту 4 статьи 5 проекта, в случае досрочного прекращения полномочий Президента Совет Федерации назначает досрочные выборы не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий. Это противоречит норме пункта 2 статьи 10 "рамочного" закона, согласно которой голосование на выборах в федеральные органы государственной власти должно быть проведено не ранее чем через 80 дней со дня принятия решения о назначении выборов. В соответствии с пунктом 2 статьи 92 Конституции РФ и другой нормой пункта 4 статьи 5 проекта период от прекращения полномочий Президента до дня голосования может составлять от 83 (например, между 24 февраля и 18 мая 2004 года) до 92 дней (например, между 15 марта и 15 июня 2004 года). В любом случае, если Совет Федерации соберется лишь через 14 дней после прекращения полномочий Президента, он либо не уложится в предусмотренный "рамочным" законом срок, либо нарушит Конституцию. Следует отметить, что 14 дней – явно завышенный срок. Авторы проекта, очевидно, забыли, что члены Совета Федерации теперь работают на постоянной основе.

Согласно пункту 5 статьи 5 проекта, если Совет Федерации не назначит досрочные выборы Президента в установленный пунктом 4 срок, выборы "проводятся в первое или второе воскресенье по истечении трех месяцев со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом". Это прямое нарушение пункта 2 статьи 92 Конституции РФ, согласно которому досрочные выборы Президента РФ "должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий".

Указанные пункты предусматривают, что кандидаты, выдвинутые партиями и блоками, получают для своей агитации больше бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади, чем независимые кандидаты. Нетрудно подсчитать, что если партийных и независимых кандидатов будет равное количество, партийные кандидаты получат в 3 раза больше бесплатной печатной площади, в 2 раза больше суммарного бесплатного эфирного времени (и при этом в 5 раз больше бесплатного времени для индивидуальных выступлений). Даже если независимых кандидатов будет всего четвертая часть от общего числа кандидатов, различия останутся существенными: партийные кандидаты получат в 2,3 раза больше бесплатной печатной площади, в 1,7 раза больше суммарного бесплатного эфирного времени (и при этом в 3,7 раза больше бесплатного времени для индивидуальных выступлений).

Здесь, на наш взгляд, смешаны две абсолютно разные ситуации. Что касается выдвижения и регистрации, то можно согласиться с Центризбиркомом в том, что для этих процессов правовые условия могут быть разными в отношении партийных и независимых кандидатов. У гражданина, желающего стать кандидатом, есть выбор – выдвигаться от партии или путем самовыдвижения. Нельзя утверждать, что пройти процедуру выдвижения от партии легче, чем собрать подписи избирателей, как нельзя утверждать и обратное. Это просто разные процедуры. Таким образом, здесь нет нарушения принципа равенства. Но после того, как закончился процесс регистрации кандидатов, предоставление кандидатам разных (причем количественно разных) условий для проведения агитации есть прямое нарушение принципа равенства.

Предоставление кандидатам неравных возможностей для агитации нарушает и права избирателей, поскольку им таким образом навязываются определенный кандидаты.

Традиционный порядок выдачи открепительного удостоверения предусматривает внесение в удостоверение фамилии избирателя, которому оно выдается. Однако такой порядок никак не отражен ни в "рамочном" законе, ни в законопроектах о выборах Государственной Думы и Президента. Напротив, в указанных проектах предлагается норма, согласно которой открепительное удостоверение считается действительным, если на нем имеется печать избирательной комиссии и подпись члена комиссии (при наличии отрывного талона печать и подпись должны быть также и на талоне). И все. Таким образом, получается, что открепительное удостоверение будет действительным и в том случае, когда в нем отсутствует фамилия избирателя, а также в том случае, когда в нем указана фамилия не того избирателя, который его предъявляет.

В проекте закона о выборах Президента предлагается включить в протокол участковой комиссии число открепительных удостоверений, погашенных в соответствии с пунктом 6 статьи 69, то есть число избирателей, проголосовавших по открепительным удостоверениям на своем избирательном участке (строка 15). Такая строка не предусмотрена "рамочным" законом. Аналогичная строка (под номером 17) использовалась на выборах депутатов Государственной Думы в 1999 году и Президента РФ в 2000 году, но ничего, кроме путаницы, не вызывала. Примечательно, что в проекте закона о выборах депутатов Государственной Думы такая строка не предусмотрена, хотя как раз на парламентских выборах она имеет хоть какой-то смысл для обеспечения дополнительного контроля (при сравнении содержимого протоколов №№ 1 и 2).

В новом "рамочном" законе данная норма была изменена. Теперь выборы должны признаваться недействительными, если итоги голосования признаны недействительными не менее чем на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе.

Дело в том, что в случае признания недействительными итогов голосования на избирательном участке протокол об итогах голосования на этом участке не может иметь юридической силы. Но ведь именно из протокола участковой комиссии об итогах голосования определяется число избирателей, включенных в список избирателей на момент окончания голосования!

Более того, одной из причин признания недействительными итогов голосования могут быть "нарушения правил составления списков избирателей" (пункт 3 статьи 77 "рамочного" закона). В этом случае "число избирателей, включенных в список избирателей на момент окончания голосования" может не иметь смысла, так как не будет соответствовать действительному количеству избирателей.

Далее. Протокол вышестоящей комиссии составляется на основании поступивших протоколов нижестоящих комиссий путем суммирования содержащихся в них данных (пункт 3 статьи 69 "рамочного" закона). Очевидно, что, если итоги голосования на участке признаны недействительными, данные протокола соответствующей участковой комиссии не учитываются и не суммируются с данными действительных протоколов участковых комиссий. Это означает, что общее число избирателей в соответствующем избирательном округе оказывается заниженным. Тем не менее из формулировки закона не вполне ясно, что понимается в данном случае под "общим числом избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе". То заниженное число, которое значится в протоколе комиссии, определяющей результаты выборов? Или в него нужно включить и число избирателей на участках, где итоги голосования признаны недействительными?

На все эти вопросы пока нет ответа. А в проектах федеральных законов о выборах депутатов Государственной Думы (пункты 4 и 6 статьи 83) и Президента (пункт 6 статьи 75) предусмотрено включение в протоколы окружных комиссий или комиссий субъектов РФ строк, фиксирующих число участков, где итоги голосования были признаны недействительными, и число избирателей на этих участках. Очевидно, что в этом случае те же строки должны содержаться и в протоколах территориальных комиссий (что указанными проектами не предусмотрено). Однако такая поправка все равно не решает главного вопроса: как и на основании каких документов определяется число избирателей, включенных в списки избирателей на участках, где итоги голосования были признаны недействительными.

Пункт 1 статьи 77 проекта предусматривает, что повторное голосование "назначается при наличии письменного заявления зарегистрированного кандидата на проведение по его кандидатуре повторного голосования". В пояснительной записке эта новелла обосновывается постановлением Конституционного суда от 11 июня 2002 года. Однако в указанном постановлении никоим образом не оспаривается традиционная норма, позволяющая назначать повторное голосование, не спрашивая об этом согласия у кандидатов, занявших первые два места. Цитирую постановление: "нельзя вновь наделить кандидата, утратившего статус зарегистрированного кандидата, правами и обязанностями, связанными с этим статусом, без его согласия". Таким образом, Конституционный суд не требует спрашивать согласия на участие в повторном голосовании у кандидатов, которые не утратили статус кандидата.

Предложенная в проекте норма из-за своей непродуманности грозит срывом выборов. Она фактически означает, что Центризбирком не может назначить повторное голосование, если один из двух кандидатов, занявших первые два места, не напишет письменного заявления о согласии. Если он при этом не напишет и заявления о снятии своей кандидатуры, то у Центризбиркома не будет оснований назначить повторное голосование по другой кандидатуре. Получается тупик.

А вот в пункте 3 этой же статьи не предусмотрено, что кандидат, заменяющий выбывшего, должен подавать заявление о согласии участвовать в повторном голосовании, хотя как раз его-то, по мнению Конституционного Суда, нельзя вновь наделять статусом кандидата без его согласия.

Правда, пункт 4 статьи 77 проекта предусматривает, что при выбытии кандидата и передаче его места следующему повторное голосование проводится в первое воскресенье по истечении 14 дней со дня выбытия кандидата. Эта норма позволяет выполнить требования Конституционного суда, поскольку у кандидата, которому было передано место выбывшего, остается время для снятия своей кандидатуры. Однако данная норма имеет свои недостатки.

Во-первых, представляется неоправданно большим срок в 14 дней. В нормальных условиях повторное голосование должно проводиться через 21 день после дня голосования на общих выборах. При этом решение о назначении повторного голосования принимается, очевидно, не раньше подведения итогов общих выборов, которое должно произойти не позднее чем через 10 дней со дня голосования. Таким образом, период от назначения повторного голосования до дня голосования может составлять всего 11 дней. Соответственно следует уменьшить и срок проведения повторного голосования при выбытии кандидата.

Во-вторых, сомнительной представляется и сама норма, предусматривающая откладывание повторного голосования в связи с заменой кандидата. Такая норма предлагается впервые. С одной стороны, она призвана обеспечить права кандидата, который включен вместо выбывшего. С другой стороны, она может привести к затягиванию избирательной кампании, которое особенно нежелательно именно на президентских выборах.

Есть еще ряд мелких претензий к проекту закона о выборах Президента, многие из которых относятся и к проекту закона о выборах депутатов Государственной Думы.

При подготовке "рамочного" закона удалось добиться, чтобы список оснований для отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов) и отмены их регистрации был исчерпывающим. Этот отрадный факт, однако, еще не привел к закреплению общего принципа: делать исчерпывающим любой список оснований для отказа. Так, в проекте закона о выборах Президента "иные нарушения закона" присутствуют в качестве оснований для отказа в регистрации избирательного блока, уполномоченных представителей партии или блока, инициативной группы избирателей.

В принятом в первом чтении проекте "рамочного" закона присутствовала норма, разрешающая оказывать консультационные и информационные услуги только тем гражданам и организациям, которые заранее опубликовали свои расценки. Эта норма была отвергнута депутатами при подготовке проекта к третьему чтению. Теперь в проектах законов о выборах депутатов Государственной Думы и Президента предлагается аналогичная норма, но в отношении полиграфических услуг. Кому-то очень хочется зарегулировать все, даже то, что в подобной регуляции не нуждается.

В проектах законов о выборах депутатов Государственной Думы и Президента часто встречаются ограничения, не предусмотренные "рамочным" законом. Так, проект закона о выборах Президента запрещает доверенным лицам быть членами избирательных комиссий с правом совещательного голоса.

Анализируя работу над федеральным избирательным законодательством, можно сделать еще один вывод. Очевидно, сложившаяся практика раздельного рассмотрения разных федеральных законов о выборах не оправдывает себя. По-видимому, необходимо в ближайшее время начинать работу над Избирательным кодексом.