Первая же проблема, с которой сталкиваешься при написании закона о выборах (неважно, федерального или регионального), – это неопределенность в вопросе о том, какие нормы, отсутствующие в Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (далее – “рамочный” закон), можно вносить в специальный закон. Эта проблема старая: формулировки пунктов 3 и 6 статьи 1 “рамочного” закона практически не изменились.

Что же говорит “рамочный закон”?

Пункт 3 статьи 1: федеральными законами и законами субъектов РФ “могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом”.

Абзац 11 статьи 2: “гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации – установленные Конституцией Российской Федерации, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.

И, наконец, пункт 6 статьи 1: федеральные законы, законы субъектов РФ “не должны противоречить настоящему Федеральному закону”.

Понятно, что есть определенные процедуры, специфичные только для федеральных выборов. Однако таких процедур не так много, особенно теперь, когда в “рамочный” закон внесен ряд существенных новелл, сближающих региональные выборы с федеральными. Речь в данном случае не об этом.

Среди организаций, чьи действия регулируются избирательным законодательством, есть такие, для которых региональный закон – не указ. Это суды, правоохранительные органы, банки, средства массовой информации.

Например, Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы (и проект нового закона) устанавливает жесткий срок, в течение которого Сбербанк обязан перечислить деньги за предоставление платного эфирного времени или платной печатной площади. Может ли закон субъекта РФ содержать подобную норму?

Возьмем еще одну норму этого же закона, которая обязывает хранить в течение года видео- и аудиозаписи теле- и радиопрограмм, содержащих предвыборную агитацию. К сожалению, этой нормы нет в “рамочном” законе, хотя она, безусловно, “гарантийная”. Правомерно ли будет включать данную норму в региональный закон?

Сегодня одна из главных проблем для подавляющего большинства регионов – выполнение требования пункта 16 статьи 35 “рамочного” закона, обязывающего проводить выборы не менее половины депутатов регионального парламента по пропорциональной избирательной системе. Указанный пункт предельно лаконичен. Федеральный законодатель, навязав субъектам РФ новую для них избирательную систему, вместе с тем предоставил им огромную свободу для творчества и выбора вариантов.

В большинстве регионов ситуация аналогичная: число районов сравнимо с числом мандатов, которые будут распределяться по пропорциональной системе. В такой ситуации образовывать в каждом районе округ для выборов по пропорциональной системе невозможно. Так что, по-видимому, в регионах также будут проводиться выборы по единому округу.

Следует отметить, что проведение выборов по единому округу в наибольшей степени обеспечивает пропорциональное представительство. Напротив, проведение выборов по пропорциональной системе в округах с небольшим числом мандатов приводит к большой потере голосов избирателей и нарушению пропорциональности. Так, при числе мандатов, равном 10, – даже без установления какого-либо заградительного барьера – партии, получившие менее 10% голосов избирателей, скорее всего, не будут допущены к распределению мандатов.

Создатели российской избирательной системы, отказавшись от разделения страны на несколько округов, придумали компенсирующую норму: разделение партийного списка на региональные группы. Однако вряд ли региональным законодателям стоит копировать эту норму: разделение списка из 20–30 кандидатов на территориальные группы, по-видимому, даст больше сложностей, чем преимуществ. В то же время для многонациональных субъектов РФ в таком разделении есть определенный резон.

Еще одним важнейшим вопросом является заградительный барьер. “Рамочный” закон позволяет региональным законодателям решать данный вопрос по своему усмотрению и не предусматривает никаких ограничений. Однако при установлении величины этого барьера приходится учитывать число распределяемых мандатов.

Психологически проще всего скопировать пятипроцентный барьер из Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы. Но, прежде всего, надо уяснить, зачем этот барьер нужен. Есть несколько причин, по которым разработчики пропорциональной избирательной системы предпочитают вводить заградительный барьер. Первая причина – необходимость отсечь от распределения мандатов партии, получающие процент голосов на уровне “шума”, вторая – необходимость образования в парламенте полноценных фракций.

Опыт показывает, что “шум” – это все же не 3–4% голосов, а меньше. Так, на выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году Российское движение демократических реформ получило 4,1%, а следующее за ним объединение (“Гражданский союз”) – всего 1,9%. На выборах депутатов Государственной Думы в 1995 году 6 избирательных объединений и блоков (в том числе “Женщины России”, “Демократический выбор России”, Аграрная партия России) получили от 3,8% до 4,6%, а следующее за ними объединение – 2,6%. Так что с точки зрения “шума” правильнее было бы установить барьер на уровне 3%.

Для выборов депутатов Государственной Думы, по-видимому, более важной была сочтена вторая причина. Действительно, пятипроцентный барьер гарантирует прохождение в Думу не менее 11 (фактически – не менее 12) кандидатов из списка, в то время как трехпроцентный – только 6–7. Но для большинства региональных парламентов этот фактор не имеет никакого значения. Так, в случае, если распределяется 35 мандатов, как трех-, так и пятипроцентный барьер гарантируют прохождение только одного кандидата из списка. При распределении 40 мандатов пятипроцентный барьер гарантирует прохождение двух кандидатов из списка, однако этого все равно недостаточно для образования фракции. Поэтому в тех регионах, где по пропорциональной системе будут избираться более 30 депутатов, целесообразно устанавливать трехпроцентный барьер.

Необходимость установления заградительного барьера при выборах менее 30 депутатов во многом зависит от избранного метода распределения мандатов. Существует около десятка таких методов.

Есть еще одно важное достоинство, о котором обычно не пишут. Этот метод обеспечивает наибольшее приближение к пропорциональности, если в качестве критерия использовать сумму модулей отклонений процента полученных мандатов от процента полученных голосов избирателей.

В то же время при использовании данного метода не обойтись без явного установления заградительного барьера. Иначе при определенном стечении обстоятельств мандат может получить партия, набравшая ничтожное количество голосов. Например, можно без труда смоделировать ситуацию, когда при 30 мандатах и 7 участвующих в выборах партиях мандат получит список, набравший около 0,5% голосов избирателей.

Следует отметить, что ситуация, когда только один список получит более 5% голосов, практически невозможная на федеральных выборах, является более вероятной на выборах в ряде субъектов РФ. Вспомним итоги голосования в Ингушетии на выборах депутатов Государственной Думы по федеральному округу в 1999 году: блок “Отечество – Вся Россия” получил там 89,4%, “Яблоко” – 2,9%, КПРФ – 1,8%, “Медведь” – 1,1%, остальные объединения и блоки – менее 1%. Если бы по этим результатам пришлось распределять 15 или менее мандатов между ОВР и “Яблоком”, то даже правило наибольшего остатка, благоприятствующее аутсайдерам, оказалось бы бессильно: все равно все мандаты должны были бы достаться лидеру.

Новый “рамочный” закон запретил использовать досрочное голосование не только на федеральных, но и на региональных выборах. В связи с этим, процедура голосования по открепительному удостоверению, вероятно, будет введена во многих регионах, где ее раньше не было.

О том, что процедура досрочного голосования используется для фальсификации результатов выборов, говорилось довольно много. Гораздо меньше известно, что и голосование по открепительным удостоверениям таит в себе аналогичную опасность. Поэтому важно обратить внимание на то, что в “рамочном” законе вопросы, связанные с открепительными удостоверениями, изложены крайне скупо. В частности, запись о том, что открепительные удостоверения являются документами строгой отчетности, не подкреплена конкретными нормами. Недостаточно подробно регламентировано голосование по открепительным удостоверениям и в проекте закона о выборах депутатов Государственной Думы. Некоторые из законодательных пробелов традиционно закрываются инструкциями Центризбиркома.

Вот лишь некоторые вопросы, которые необходимо решить федеральному и/или региональному законодателю:

Так, пункт 16 статьи 38 предусматривает освобождение кандидатов, выдвинутых партиями, списки которых были допущены к распределению мандатов на выборах депутатов Государственной Думы, от сбора подписей и внесения залога. Распространяется ли данная норма на кандидатов, выдвинутых региональными отделениями указанных партий? По мнению Центризбиркома, распространяется – “исходя из неразрывности статуса политической партии и ее регионального отделения”. Таким объяснением можно бы и удовлетвориться. Но все же лучше было бы, если бы в “рамочном” законе это четко указывалось.

Аналогичная ситуация с обязанностью партии публиковать свою программу в случае выдвижения ею кандидатов (пункт 10 статьи 48). Должно ли региональное отделение партии, выдвинувшее кандидата, публиковать партийную программу? Центризбирком считает, что должно.

“Рамочный” закон позволяет региональным законодателям делать некоторые послабления для малых муниципальных образований. Так, кандидаты могут освобождаться от обязанности представлять декларации о доходах и имуществе (пункт 4 статьи 33) и от обязанности создавать избирательный фонд (пункт 1 статьи 58), зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, могут не уходить в отпуск (пункт 2 статьи 40). Первая норма относится к выборам представительных органов муниципальных образований со средней нормой представительства не более 5 тыс. избирателей. Вторая норма – к выборам в округе, насчитывающем не более 5 тыс. избирателей. Третья норма – также для округа, насчитывающего не более 5 тыс. избирателей, но только для выборов представительного органа.

Такие послабления в большинстве случаев оправданны. Однако региональным законодателям следует уточнить эти нормы (касающиеся в первую очередь численности избирателей) применительно к местным условиям. Стоит также отметить, что целесообразность введения данных послаблений зависит не только от численности избирателей в округе. Так, освобождение кандидатов от представления деклараций разумно в сельском или поселковом округе, где все друг друга знают, но не в городском районе, большинство жителей которого работают далеко от дома.

Есть в “рамочном” законе и очень “туманная” норма, касающаяся малых (и не очень малых) муниципальных образований. Имеется в виду пункт 17 статьи 38. Аналогичная норма была и в старом законе – там она распространялась на муниципальные образования, в которых число избирателей не превышало 10 тысяч. В нынешнем законе она затрагивает гораздо большее число муниципальных образований – со средней нормой представительства менее 10 тысяч. Но главный вопрос не в этом.

Процитированное выше положение доклада подразумевает, что нужно облегчить выдвижение кандидатам, баллотирующимся в органы местного самоуправления. В нем предлагается, по сути, регистрировать всех выдвинутых кандидатов, не требуя никаких дополнительных форм поддержки выдвижения. А вот что тем не менее записано в Законе: “…сбор подписей в поддержку кандидатов может не проводиться, если законом субъекта Российской Федерации предусмотрен иной порядок выдвижения кандидатов”.

Что значит “иной порядок выдвижения кандидатов”? И по сравнению с чем “иной”? Непонятно, можно ли под “иным порядком выдвижения” понимать то, о чем говорилось выше, то есть регистрацию всех выдвинутых кандидатов? Короче говоря, можно ли данную норму использовать для облегчения выдвижения кандидатов?

Зато ясно, что эту норму легко можно использовать для усложнения выдвижения. Первое, что приходит в голову, когда читаешь выражение “иной порядок выдвижения”, – это те самые собрания, от которых наши законодатели постарались уйти в 1993 году и которые были запрещены в законе 1997 года (за исключением случаев выдвижения кандидатов в Президенты РФ). Теперь же закон фактически позволяет к ним вернуться.

Многомандатные округа привлекали региональных законодателей по ряду причин. Одна из них – возможность обойтись вообще без нарезки избирательных округов, сделав всю территорию муниципального образования единым многомандатным округом. Другая причина – возможность обойтись без дополнительных выборов, замещая освободившиеся мандаты так называемыми “резервными” кандидатами.

Первая возможность была практически сведена на нет еще в 1997 году, когда в “рамочном” законе число мандатов в многомандатном округе было ограничено пятью (в нынешнем законе сделано исключение только для округов, образованных в границах избирательного участка). Вторая возможность запрещена новым “рамочным” законом.

Еще одно обстоятельство, способствующее снижению привлекательности многомандатных округов, связано с решением Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 г., которое установило, что в случае образования многомандатных округов с разным числом мандатов избиратели во всех округах должны иметь одинаковое число голосов. Соответствующая норма, к сожалению, плохо сформулированная, внесена теперь и в “рамочный” закон.

Ранее “рамочный” закон не давал региональным законодателям никаких указаний относительно того, сколько голосов может иметь избиратель на выборах по многомандатному округу. Но в региональных законах традиционно указывалось, что число голосов равно числу мандатов. Теперь закон вынуждает при образовании округов с разным числом мандатов устанавливать, что избиратель в некоторых округах будет иметь меньше либо больше голосов, чем число мандатов.

В новом законе указанная норма скорректирована для случаев, когда избиратель имеет меньше голосов, чем число мандатов. В результате получилась сложная и неочевидная процедура.

А главное – выбор варианта (многомандатные или одномандатные округа) на местных выборах должен оставаться, на наш взгляд, за муниципальным образованием. И региональный законодатель не вправе запрещать им проводить выборы по многомандатным округам. Такое же мнение выражено и в процитированном выше письме Центризбиркома.

Часто говорят, что “рамочный” закон слишком подробен и лишает региональных законодателей возможности проявить свое творчество с учетом местных условий. Во многом это так. Вместе с тем стоит отметить, что если одни процедуры в данном законе прописаны очень подробно (возможно, излишне подробно), то в ряде вопросов “рамочный” закон слишком лаконичен и не обеспечивает гарантии избирательных прав.

Большую часть регионального закона о выборах, как в предыдущем законотворческом цикле, так и на нынешнем этапе, составляет текст, переписанный из “рамочного” закона. Тем не менее остается еще немало вопросов, которые региональному законодателю приходится решать самостоятельно. Поэтому было бы целесообразно начать обмен опытом по решению этих вопросов.

В Госдуму уже представлен законопроект о внесении изменений и дополнений в “рамочный” закон. Дело за депутатами.