Прошел год с момента принятия Правительством Москвы “Концепции дальнейшего развития местного самоуправления в городе Москве”, но только сейчас вопрос о том, каким будет самоуправление по-московски, приближается к решению.

В Москве, как и в другом городе федерального значения - С.-Петербурге, местное самоуправление приходится выстраивать не так, как в других регионах. В первую очередь это связано с тем, что Москва и С.-Петербург имеют статус субъектов Российской Федерации, и органы власти этих городов являются органами государственной власти. А органы местного самоуправления по Конституции не могут входить в систему органов государственной власти. Это означает, что местное самоуправление в Москве и С.-Петербурге должно осуществляться на уровне районов.

С этим обстоятельством связано и другая особенность самоуправления в Москве и С.-Петербурге. Там сложились единые инженерная, топливная и транспортная инфраструктуры, единые системы образования, здравоохранения, социальной защиты. Поэтому многие функции, обычно выполняемые органами местного самоуправления, для городов федерального значения, являющихся субъектами Федерации, должны оставаться в ведении органов государственной власти.

Эти обстоятельства были учтены в поправках к закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, принятых в 1997 и 2000 гг. Согласно одной из этих поправок, в целях сохранения единства городского хозяйства для находящихся на территории Москвы и С.-Петербурга муниципальных образований предметы ведения, объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов определяются законами этих субъектов Российской Федерации.

Однако сейчас в Госдуме готовится к третьему чтению законопроект, корректирующий указанные нормы. Согласно этому законопроекту, из ведения муниципального образования не могут быть исключены никакие вопросы, отнесенные законом к вопросам местного значения. Законы Москвы и С.-Петербурга могут устанавливать для находящихся на их территории муниципальных образований не предметы ведения, а лишь полномочия органов местного самоуправления по этим предметам. Московские власти категорически не согласны с таким предложением и делают все, чтобы закон не был принят.

Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусматривает, что особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения регулируются федеральными законами. Руководствуясь этой нормой, Правительство Москвы подготовило проект федерального закона “Об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения”. Обсуждению этого законопроекта, а также опыта работы районных управ был посвящен “круглый стол” “Об особенностях правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения Москве и С.-Петербурге”, который проводился в Москве 4-5 апреля Комитетом по вопросам местного самоуправления Госдумы и Правительством Москвы.

Программа “круглого стола” включала пленарные заседания, на которых выступили мэр Москвы Ю. Лужков, председатель Комитета по местному самоуправлению администрации С.-Петербурга Нина Шубина, председатель Комитета по вопросам местного самоуправления Госдумы Владимир Мокрый и др., а также пять тематических секций, которые проходили в пяти районах Москвы.

Ю. Лужков ограничился приветственным словом. Его доклад был роздан участникам. В нем очень четко выражено несогласие мэра с основными принципами организации местного самоуправления: “Российское государство заканчивается на крае, области, а дальше начинается нечто непонятное... Местное самоуправление будет наиболее эффективно работать там, где оно по-прежнему воспринимается как некая составляющая властной вертикали... Население не понимает такой власти, на которую можно влиять только через суд, а не путем обращений в вышестоящие органы власти... Независимость местного самоуправления от государственной власти оборачивается в наших условиях независимостью органов местного самоуправления от населения... Мы полагаем, что слепая реализация нынешней модели правового регулирования местного самоуправления, предписанная нам федеральным законодательством, приведет к фактической утрате управляемости городом... По телевидению мы постоянно видим сюжеты об отключении населенных пунктов от электроэнергии за неуплату. И это все плоды работы местного самоуправления”.

Впрочем, главной задачей для себя Ю. Лужков считает не реформу системы местного самоуправления в России, а возможность сохранить в Москве систему, которая не укладывается в рамки нынешнего федерального законодательства: “Наша позиция состоит в том, чтобы не подстраиваться под законы, которые разрушают уже созданную систему управления, а развивать положения федерального законодательства с учетом реально сложившейся ситуации”.

В проект закона об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения был заложен принцип “приоритетности интересов населения городов федерального значения” (в противоположность принципу приоритетности интересов местного сообщества, заложенному в Европейской хартии местного самоуправления). В законопроекте предлагаются установление местных налогов и сборов городскими законами, единообразная система органов местного самоуправления (т. е. отсутствие у местного сообщества права самим устанавливать структуру и порядок формирования органов местного самоуправления) и другие существенные ограничения местного самоуправления. А в проекте рекомендаций, предложенном участникам “круглого стола”, было просто сказано: “закрепить норму, разрешающую все вопросы организации местного самоуправления в городах Москве и С.-Петербурге устанавливать законами городов федерального значения”.

А тем временем в районах Москвы начинается пока еще слабая борьба за другие варианты развития местного самоуправления в городе.

В марте (уже после того, как был принят в первом чтении проект закона Москвы “Об организации местного самоуправления в городе Москве”) в городскую Думу обратилась группа жителей Москвы (50 человек) с петицией о гражданской законодательной инициативе сразу по трем вопросам: концепции закона Москвы “О местном самоуправлении в городе Москве”, концепции закона Москвы “О внесении изменений и дополнений в Устав города Москвы” и по внесению изменений и дополнений в закон Москвы “О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве”.

Однако за полгода, прошедшие после митинга, инициативная группа не смогла создать ничего больше, чем “концепцию” объемом в одну машинописную страницу, в которой содержались лишь общие слова и отсутствовали конкретные предложения. Поэтому Комиссия городской Думы по организации работы Думы с легким сердцем отказалась регистрировать инициативу граждан, мотивируя это тем, что петиция не содержит проекта законодательного акта.

Еще одной инициативой снизу стало решение районного Собрания района Дмитровский от 5 марта внести в городскую Думу проект изменений закона Москвы “О районной Управе в городе Москве”. В этом проекте всего два пункта. Первый позволяет районным собраниям разрешать своим членам (советникам) работать на постоянной основе, второй требует согласия прокурора Москвы на задержание и арест советника. Редактором законопроекта районное Собрание назначило Александра Павленко, президента ассоциации “Юристы XXI века”, одного из тех, кто добился через суд признания закона Москвы “О районной Управе в городе Москве” не соответствующим федеральному законодательству (см. РРБ, 2001, т. 3, № 21). Как пояснил А. Павленко, проект направлен на приближение законодательства Москвы к нормам федерального законодательства о местном самоуправлении.

Однако большинство депутатов городской Думы расценили инициативу “дмитровцев” как преждевременную. Законопроект был отвергнут Комиссией по государственному строительству и местному самоуправлению Думы по формальной причине: согласно Уставу Москвы районные собрания получат статус представительных органов местного самоуправления лишь после очередных выборов в декабре 2003 г., а до этого момента они не имеют права законодательной инициативы.

Сейчас в городской Думе готовятся ко второму чтению проекты законов Москвы “Об организации местного самоуправления в городе Москве” и “О порядке государственной регистрации Уставов муниципальных образований в городе Москве”. Активисты Независимой организации развития самоуправления готовят большое число поправок к этим законам. Однако, по их собственному признанию, вероятность принятия наиболее существенных поправок крайне мала: депутаты Мосгордумы по вопросам местного самоуправления занимают еще более консервативную позицию, чем Правительство Москвы.