руководитель Дирекции программ мониторинга избирательных кампаний Независимого института выборов, кандидат юридических наук

Институт выборов в Российской Федерации продолжает находиться в стадии становления, и избирательное законодательство содержит огромное количество пробелов и дефектов. Серьезные пробелы содержит и избирательное право как подотрасль конституционного права. В данной работе обсуждаются лишь два аспекта, связанных с концептуальными пробелами и дефектами в избирательном праве.

Первый аспект связан с правовыми основами избирательной системы (в узком смысле этого понятия). Принято считать, что выбор избирательной системы и ее отдельных элементов – это вопрос не права, а политической целесообразности. Вместе с тем Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 17 ноября 1998 г. № 26-П¹ отметил, что отдельные элементы избирательной системы в определенных условиях могут оказаться чрезмерными с точки зрения права. В данном Постановлении речь шла, в частности, о заградительном барьере, и Конституционный Суд отметил, что данный барьер может быть чрезмерным, если его преодолевает лишь одна партия или если все партии, его преодолевшие, получат менее половины голосов.

Однако Конституционный Суд не смог сделать более глубокие выводы, но в этом нет его вины, поскольку правовая наука в то время не была готова дать серьезный теоретический анализ проблемы заградительного барьера. Отсутствует такой анализ и сейчас, тем не менее уже очевидно, что он необходим: законодательная практика, приведшая к повышению барьера до 7% сначала для федеральных выборов, а затем и для региональных в большинстве субъектов РФ, требует ответа на вопрос о допустимости такого повышения.

Одновременно практика избирательных кампаний (федеральной и региональных) продемонстрировала новое негативное явление: партия, за которую проголосовало меньше половины избирателей, по результатам выборов получает большинство мандатов. Это можно оценить как использование пропорциональной избирательной системы вопреки ее предназначению. Главная причина такого явления – высокий заградительный барьер, позволяющий отсечь от участия в распределении мандатов партии, получившие в совокупности 30–40% и вплоть до половины голосов избирателей.

Как отмечено в указанном Постановлении, заградительный барьер означает некоторое ограничение пропорциональности представительства, которое устанавливается с целью избежать чрезмерного фракционного дробления депутатского корпуса и обеспечить нормальное функционирование парламента. Если мы будем рассматривать барьер как ограничение (по сути – ограничение прав граждан на представительство в парламенте), то мы неизбежно должны прийти к выводу, что барьер допустим лишь в той мере, в какой он позволяет решать задачу по обеспечению конституционно защищаемых ценностей (конкретно – нормальное функционирование парламента). Иными словами, нужно, исходя из принципа разумной достаточности, установить такой размер барьера, при котором он выполнял бы свое конституционно-правовое предназначение. Увеличение барьера сверх этого размера будет чрезмерным, поскольку оно усиливает ограничения пропорциональности представительства без дополнительного усиления его защитной функции.

Ответ на вопрос о разумной достаточности заградительного барьера должна дать правовая теория (с привлечением методов точных наук)².

Еще одна проблема возникла недавно в связи с тем, что три российских региона ввели в свои законы методику распределения мандатов, явно искажающую пропорциональность представительства. Судебные споры по этому вопросу еще не закончились. Однако, вне зависимости от исхода этих споров видно, что в избирательном праве не проработан вопрос о критериях пропорциональности, и это позволяет выдавать за пропорциональное распределение буквально все что угодно. Здесь тоже избирательному праву необходима помощь точных наук.

Второе аспект связан с понятием "избирательные права граждан". Этому вопросу уделено значительное число работ, однако до сих пор существует масса нерешенных проблем.

Так, ГПК РФ требует, чтобы гражданин, обращающий в суд за защитой своих избирательных прав, указал, какие именно его права нарушены. Непроработанность вопроса об избирательных правах позволяет судам в ряде случаев отказывать в рассмотрении дела по существу, несмотря на факт явных нарушений избирательного законодательства. Одним из недавних примеров может служить Определение Верховного Суда РФ от 28 февраля 2007 г. по делу № 46-Г07-3, смысл которого в том, что не соответствующая федеральному закону методика распределения мандатов не нарушает права рядовых избирателей. Уже возникали и сомнения относительно того, нарушает ли права рядовых избирателей фальсификация итогов голосования. В то же время не подвергается сомнению позиция, согласно которой права кандидата нарушаются в том случае, когда его соперник, например, неправильно оформляет доверенность на своего представителя.

Наиболее наглядно непроработанность вопросов об избирательных правах граждан проявляется в нормах о регистрации кандидатов и партийных списков и особенно при применении этих норм избирательными комиссиями и судами. Как отмечалось в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. № 26-П, “законодатель вправе в интересах избирателей предусмотреть специальные предварительные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей”. Поэтому основной смысл требований, который закон предъявляет к кандидатам, должен заключаться именно в доказательстве того, что они имеют достаточную поддержку избирателей или могут ее получить.

На практике же мы видим огромное число случаев, когда отказ в регистрации получают кандидаты и партийные списки, заведомо пользующиеся поддержкой избирателей и имеющие высокие шансы победить на выборах. Более того, такие кандидаты и списки часто оказываются наиболее уязвимыми в ходе регистрации, в то время как через эту процедуру успешно проходят кандидаты и списки, получающие на выборах ничтожную долю голосов избирателей. При этом основаниями для отказа в регистрации становятся мелкие недостатки в подписных листах, не связанные с их фальсификациями и не свидетельствующие о том, что избиратели не ставили свои подписи в этих листах, а также другие недостатки в оформлении документов, не имеющие отношения к вопросу о серьезности кандидата и несоразмерные принимаемому решению об отказе в регистрации (т.е. о лишении гражданина возможности реализовать свое пассивное избирательное право).

В правовой литературе много говорится о необходимости кодификации избирательного законодательства. С этим следует согласиться, однако важно понять, что кодификация только тогда даст положительный результат, когда в основу Избирательного кодекса будут положены избирательные права граждан и все специальные вопросы будут решаться с позиции защиты этих прав.

Пока что Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, который по сути играет роль общей части избирательного кодекса, не отвечает своему названию и своему предназначению. По-видимому, концептуальная ошибка была сделана еще при создании первой версии этого закона в 1994 г. В силу части 3 статьи 55 и пункта “в” статьи 71 Конституции РФ федеральный закон должен содержать не только положения о защите прав граждан (в данном случае избирательных), но и исчерпывающий перечень их ограничений, а региональные законы могут содержать дополнительные положения по защите прав граждан, но не могут вводить их дополнительные ограничения.

Ограничения избирательных прав граждан неизбежны, поскольку избирательный процесс предусматривает конкурентную борьбу и к тому же осуществляется в ограниченный по времени период. В этих условиях права одних граждан неизбежно вступают в конфликт с правами других. В силу этого избирательное законодательство должно обеспечить баланс прав различных групп граждан, что невозможно без введения определенных ограничений. Важно лишь, чтобы эти ограничения были соразмерны конституционно признаваемым целям таких ограничений, не посягали бы на само существо того или иного права и не приводили бы к утрате его реального содержания³.

К сожалению, Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, дав лишь формальное определение избирательным правам граждан, в своих структуре и содержании отталкивается не от этих прав, а от технологических аспектов избирательного процесса, поэтому из положений данного закона трудно определить, где заканчивается защита избирательных прав и начинается их ограничение. Соответственно положение п. 3 ст. 1 указанного Закона, разрешающее региональным законодателям устанавливать в своих законах дополнительные гарантии избирательных прав граждан, остается предметом многочисленных споров (в том числе и судебных), поскольку нет критерия, позволяющего определить, является ли та или иная норма регионального закона дополнительной гарантией прав граждан или дополнительным их ограничением.

Таким образом, разработка концепции избирательных прав граждан является одной из наиболее важных и актуальных задач избирательного права.

Опубликована в книге:
Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: 
Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 28–31 марта 2007 года / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2008. С. 466–470

¹ СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5969.

² Первые попытки решить данную проблему предприняты в работе: Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы. М., 2005. С. 186–193.

³ Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.Н. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова (СЗ РФ. 2003. № 44. Ст. 4358).

 Титульный лист | Политика