Материал опубликован в книге:
Система российского избирательного законодательства и ее развитие. Россия является федеративным государством, поэтому выборы, проводимые на ее территории, не могут регулироваться только федеральными законами. Каждый субъект Федерации в пределах, установленных федеральным законодательством, самостоятельно регулирует порядок проведения выборов в свои органы государственной власти и органы местного самоуправления на своей территории.
Согласно ст. 71 и 72 Конституции РФ, регулирование прав и свобод граждан относится к ведению РФ, а защита прав и свобод граждан – к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Исходя из этих положений, необходим федеральный закон, который обеспечивал бы единообразное регулирование и защиту избирательных прав граждан на всей территории страны.
Первой версией такого закона стал Федеральный закон от 6.12.1994 № 56-ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”. Этот закон и последующие законы, занявшие его место, часто называют “рамочными”, поскольку их задача – не исчерпывающее регулирование выборов, а установление рамок, в пределах которых избирательные процедуры могут обеспечить избирательные права граждан. Они устанавливают своего рода федеральные стандарты, которым должны удовлетворять выборы любого уровня, проводимые в РФ.
Федеральный закон от 6.12.1994 № 56-ФЗ стал первым звеном в системе нового избирательного законодательства и во многом определил вектор его развития на последующие годы. Закон имел прямое действие и в дальнейшем активно использовался для судебной защиты избирательных прав в случае их нарушения в региональном законодательстве.
В 1995 были приняты Федеральный закон от 17.5.1995 № 76-ФЗ “О выборах Президента Российской Федерации” и Федеральный закон от 21.6.1995 № 90-ФЗ “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”. Благодаря их принятию выборы депутатов Государственной Думы 1995 и выборы Президента РФ 1996 были проведены на основании законов и в целом оценены как соответствующие международным нормам.
Таким образом, в 1994 – 1995 сложилась система российского избирательного законодательства, которая сохранилась в основном и до настоящего времени. В ее основе лежит “рамочный” закон, регулирующий гарантии избирательных прав граждан и содержащий нормы, обязательные для всех выборов в РФ. Еще два федеральных закона регулируют порядок проведения федеральных выборов: депутатов Государственной Думы и Президента РФ. В каждом субъекте Федерации приняты свои законы, регулирующие выборы органов государственной власти субъекта Федерации и выборы органов местного самоуправления на его территории.
В первые годы развития российского избирательного законодательства обсуждалась возможность принятия ряда специальных законов: о финансировании выборов, о предвыборной агитации, об общественном контроле на выборах и др. Однако в конечном счете от этой идеи отказались и все необходимые нормы, касающиеся этих специальных аспектов избирательной кампании, были внесены в “рамочный” закон. Единственным специальным законом, связанным с одним из аспектов выборов, стал Федеральный закон “О Государственной автоматизированной системе “Выборы”, принятый в конце 2002. И еще одним особым законом, связанным с выборами, остается Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, принятый в 1996 и обеспечивающий временное регулирование выборов в тех случаях, когда соответствующее регулирование отсутствует в законе субъекта Федерации или уставе муниципального образования.
С избирательным законодательством тесно связаны нормы ряда других федеральных законов: Федерального закона “О политических партиях”, глава 26 Гражданского процессуального кодекса РФ, ст. 141, 141.1, 142 и 142.1 Уголовного кодекса РФ, глава 5 Кодекса РФ об административных правонарушениях и др. Неоднократно принимались отдельные федеральные законы, вносящие изменения и дополнения в эти законодательные акты, связанные с выборами, например:
Важное значение для развития российского избирательного законодательства имеют решения Конституционного Суда РФ. За период 1998 – 2004 Федеральные законы “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и “О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации” семь раз были предметом рассмотрения Конституционного Суда. И каждый раз хотя бы одна из норм избирательного закона признавалась неконституционной. Кроме того, Конституционный Суд принимал решения по законам субъектов Федерации, которые имели общефедеральное значение и впоследствии отражались в федеральном законодательстве. Например, таким было Постановление Конституционного Суда РФ от 23.3.2000 № 4-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 3 Закона Оренбургской области от 18.9.1997 “О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области”, которое касалось применения принципа равного избирательного права при проведении выборов по многомандатным избирательным округам.
В “рамочный” закон от 19.9.1997 № 124-ФЗ было включено положение (сохранившееся и в “рамочном” законе от 12.6.2002 № 67-ФЗ), устанавливающее приоритет этого закона не только по отношению к законам субъектов Федерации, но и к иным федеральным законам о выборах и референдуме. Согласно этому положению, если федеральный закон противоречит “рамочному”, то должны применяться нормы “рамочного” закона. Однако многие юристы считают эту норму некорректной и полагают, что в случае противоречия между двумя федеральными законами следует применять закон, принятый позже.
Как отмечают эксперты, Федеральные законы “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” и “О выборах Президента Российской Федерации” содержат нормы, противоречащие нормам “рамочного” закона, и такое положение сохраняется длительное время, за которое уже прошло несколько циклов изменений федерального законодательства. При этом в одних случаях применяются нормы “рамочного” закона, в других – специальных федеральных законов. Это не способствует повышению правового уровня проводимых выборов и авторитета избирательного законодательства.
Еще в 1994 ряд юристов и политиков предлагал вместо трех федеральных законов о выборах принять единый Избирательный кодекс РФ. Проект такого кодекса был внесен в Государственную Думу фракцией “Яблоко” в ноябре 1994, но не был поддержан большинством депутатов. Один из главных аргументов противников Избирательного кодекса состоял в том, что кодификация избирательного законодательства на федеральном уровне противоречит Конституции РФ, которая предоставляет субъектам Федерации право самим устанавливать порядок выборов в региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако следует отметить, что обсуждавшийся в Государственной Думе проект Избирательного кодекса оставлял за субъектами Федерации право законодательного регулирования выборов в региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления – но в рамках, установленных кодексом.
Другие аргументы состояли в том, что кодификацию разумнее осуществлять уже после того, как будут приняты и апробированы на практике отдельные законы, а также то, что принятие кодекса требует длительного времени, которого в тот момент не было. В принятом Думой постановлении разработка Избирательного кодекса (с учетом принимаемых федеральных законов о выборах и практики их реализации) была признана целесообразной. Однако выступавший на заседании Г.А. Явлинский предсказал, что “никогда мы этого не сделаем, потому что временное всегда заменяет все то, что нужно будет сделать потом. Сейчас примем отдельные законы, так и останемся с этими отдельными законами. И никогда мы не найдем времени переделывать их, сводить в единую систему, кодифицировать и так далее”.
В настоящее время идея кодификации федерального избирательного законодательства получает все большую поддержку. Однако практическая реализация этой идеи пока не осуществляется. В докладе Центральной избирательной комиссии РФ, опубликованном в октябре 2000, предполагалось, что после прохождения очередного избирательного цикла (т.е. после 2004) можно будет решить вопрос о кодификации избирательного законодательства. Согласно утвержденной Центральной избирательной комиссией программе исследований, пока планируется только разработка концепции Избирательного кодекса РФ и только на второе полугодие 2006 (Вестник ЦИК РФ. 2004. № 10. С. 42). В то же время необходимость создания Избирательного кодекса РФ ощущается все острее. Эксперты отмечают, что в результате наслоения норм, внесенных в разные годы, российское избирательное законодательство стало бессистемным и запутанным, а “рамочный” закон утратил свою основную функцию – защиту избирательных прав граждан, превратившись в сборник противоречивых инструкций. Специальные законы, в том числе и законы субъектов Федерации, в основном содержат нормы, дублирующие нормы “рамочного” закона. Возможности для регионального законотворчества в сфере избирательного законодательства крайне ограничены, а результаты такого законотворчества часто вызывают судебные споры.
В течение всего периода развития российского избирательного законодательства в ходе законотворческого процесса боролись две тенденции: расширения и ограничения избирательных прав граждан. Последняя стала особенно заметна в 1999, когда во главу угла была поставлена борьба с “грязными” избирательными технологиями и проникновением во власть криминала. Тем не менее до середины 2002 еще сохранялся определенный паритет обеих тенденций. Начиная со второй половины 2002 тенденция к ограничению избирательных прав начинает преобладать, а изменения, внесенные в избирательное законодательство в 2004 – 2005 годах, оцениваются подавляющим большинством экспертов как антидемократические.
Источники:
Конституция Российской Федерации. М., 2005;
Федеральный закон от 6.12. 1994 № 56-ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 33. Ст. 3406;
Федеральный закон от 17.5. 1995 № 76-ФЗ “О выборах Президента Российской Федерации” // Там же. 1995. № 21. Ст. 1924;
Федеральный закон от 21.6. 1995 № 90-ФЗ “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” // Там же. 1995. № 26. Ст. 2398;
Федеральный закон от 10.1.2003 № 20-ФЗ “О Государственной автоматизированной системе “Выборы” // Там же. 2003. № 2. Ст. 172;
Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” // Там же. 1996. № 49. Ст. 5497;
Федеральный закон от 6.12. 1999 № 210-ФЗ “Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства о выборах и референдумах” // Там же. 1999. № 49. Ст. 5906;
Федеральный закон от 2.1. 2000 № 4-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях” // Там же. 2000. № 2. Ст. 125;
Федеральный закон от 4.7. 2003 № 94-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального Закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”" // Там же. 2003. № 27. Ст. 2708;
Постановление Конституционного Суда РФ от 10.6.1998 № 17-П по делу о проверке конституционности положений п. 6 ст. 4, подпункта “а” п. 3 и п. 4 ст. 13, п. 3 ст. 19 и п. 2 ст. 58 Федерального закона от 19.9.1997 “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” // Там же. 1998. № 25. Ст. 3002;
Постановление Конституционного Суда РФ от 23.3.2000 № 4-П по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 3 Закона Оренбургской области от 18.9.1997 “О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области” в связи с жалобой граждан Г.С. Борисова, А.П. Бучнева, В.И. Лошманова и Л.Г. Маховой // Там же. 2000. № 13. Ст. 1429;
Постановление Конституционного Суда РФ от 25.4.2000 № 7-П по делу о проверке конституционности положения п. 11 ст. 51 Федерального закона от 24.6.1999 “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” // Там же. 2000. № 19. Ст. 2102;
Постановление Конституционного Суда РФ от 15.1.2002 № 1-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 64 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и ст. 92 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина А.М. Траспова // Там же. 2002. № 6. Ст. 626;
Постановление Конституционного Суда РФ от 11.6.2002 № 10-П по делу о проверке конституционности положений п. 1 ст. 64, п. 11 ст. 32, п. 8 и 9 ст. 35, п. 2 и 3 ст. 59 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Тульского областного суда // Там же. 2002. № 25. Ст. 2515;
Постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова // Там же. 2003. № 44. Ст. 4358;
Постановление Конституционного Суда РФ от 25.2.2004 № 4-П по делу о проверке конституционности п. 10 ст. 75 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и ч. 1 ст. 259 Гражданского процессуального кодекса РФ в связи с запросом Верховного Суда РФ // Там же. 2004. № 9. Ст. 831;
О развитии и совершенствовании законодательства РФ о выборах и референдумах // Вестник ЦИК РФ. 2000. № 21. С. 86;
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 23 ноября 1994 года № 351-I "О проекте федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3317;
Выступление Г.А. Явлинского // Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Осенняя сессия. Т. 10 (9 – 23.11.1994). М., 1995. С. 677.
А.В.Иванченко, А.Е.Любарев
