Материал опубликован в книге:
Государственная Дума России. Энциклопедия: В 2-х томах. М.: РОССПЭН; Челябинск: Авто Граф, 2013. Т. 2. Кн. 1. С. 383-385
Согласно статьям 71 и 72 Конституции РФ, регулирование прав и свобод граждан относится к ведению РФ, а защита прав и свобод граждан – к совм. ведению Федерации и ее субъектов. Исходя из этих положений, необходим федеральный закон, к-рый обеспечивал бы единообразное регулирование и защиту избират. прав граждан на всей территории страны.
Первой версией такого закона стал Федеральный закон от 6.12.1994 № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Этот закон и последующие законы, занявшие его место (их наименование «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), часто называют «рамочными», поскольку их задача – не исчерпывающее регулирование выборов, а установление рамок, в пределах к-рых избират. процедуры могут обеспечить избират. права граждан. Они устанавливают своего рода федеральные стандарты, к-рым должны удовлетворять выборы любого уровня, проводимые в РФ.
Федеральный закон от 6.12.1994 № 56-ФЗ стал первым звеном в системе нового избират. законодательства и во многом определил вектор его развития на последующие годы. Затем были приняты Федеральный закон от 17.5.1995 № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» и Федеральный закон от 21.6.1995 № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Т. о., в 1994–95 сложилась система рос. избират. законодательства, к-рая сохранилась в основном и до наст. времени. В ее основе лежит «рамочный» закон, регулирующий гарантии избират. прав граждан и содержащий нормы, обязательные для всех выборов в РФ. Еще два федеральных закона регулируют порядок проведения федеральных выборов: депутатов ГД и Президента РФ. В каждом субъекте Федерации приняты свои законы, регулирующие выборы органов гос. власти субъекта Федерации и выборы органов местного самоуправления на его территории.
В первые годы развития рос. избират. законодательства обсуждалась возможность принятия ряда спец. законов: о финансировании выборов, о предвыборной агитации, об обществ. контроле на выборах и др. В конечном счете, от этой идеи отказались, и все необходимые нормы, касающиеся этих спец. аспектов избират. кампании, были внесены в «рамочный» закон. Единственным спец. законом, связанным с одним из аспектов выборов, стал Федеральный закон «О Государственной автоматизированной системе “Выборы”», принятый в 2003.
Особым законом, связанным с выборами, остается Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», принятый в 1996 и обеспечивающий временное регулирование выборов в тех случаях, когда соответствующее регулирование отсутствует в законе субъекта Федерации или уставе муниципального образования.
С избират. законодательством тесно связаны нормы ряда др. федеральных законов: Федерального закона «О политических партиях», глава 26 Гражданского процессуального кодекса РФ (в 2013 ее положения перенесены в Кодекс административного судопроизводства РФ), статьи 141, 141.1, 142 и 142.1 Уголовного кодекса РФ, гл. 5 Кодекса РФ об административных правонарушениях и др.
Важное значение для развития рос. избират. законодательства имеют решения Конституционного Суда РФ. За период 1998–2004 положения федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации», законов о выборах субъектов РФ, а также положения Гражданского процессуального кодекса РФ, касающиеся порядка разрешения избират. споров, 13 раз были предметом рассмотрения Конституционного Суда. В 2005–2013 Конституционный Суд РФ 9 раз рассматривал вопрос о конституционности положений указанных законов. В большинстве случаев практически одна из норм избират. закона признавалась неконституционной.
В «рамочный» закон от 19.9.1997 № 124-ФЗ было включено положение (сохранившееся и в «рамочном» законе от 12.6.2002 года № 67-ФЗ), устанавливающее приоритет этого закона не только по отношению к законам субъектов Федерации, но и к иным федеральным законам о выборах и референдуме. Согласно этому положению, если федеральный закон противоречит «рамочному», то должны применяться нормы «рамочного» закона. Однако многие юристы считают эту норму некорректной и полагают, что в случае противоречия между двумя федеральными законами следует применять закон, принятый позднее.
Как отмечают эксперты, Федеральные законы «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации» содержат нормы, противоречащие нормам «рамочного» закона, и такое положение сохраняется длительное время, за к-рое уже прошло несколько циклов изменений федерального законодательства. При этом в одних случаях применяются нормы «рамочного» закона, в других – спец. федеральных законов. Это не способствует повышению правового уровня проводимых выборов и авторитета избират. законодательства.
В 1994 ряд юристов и политиков предлагали вместо трех федеральных законов о выборах принять единый Избирательный кодекс РФ. Проект такого кодекса был внесен в Государственную Думу фракцией «Яблоко» в нояб. 1994, но не был поддержан большинством депутатов. Гл. аргументы противников принятия Избирательного кодекса состояли в том, кодификацию разумнее осуществлять уже после того, как будут приняты и апробированы на практике отдельные законы, а также то, что принятие кодекса требует длительного времени, к-рого в тот момент не было. В принятом Думой постановлении разработка Избирательного кодекса (с учетом принимаемых федеральных законов о выборах и практики их реализации) была признана целесообразной.
В наст. время идея кодификации федерального избират. законодательства получает все большую поддержку, и необходимость создания Избирательного кодекса РФ ощущается все острее. Эксперты отмечают, что в результате наслоения норм, внесенных в разные годы, рос. избират. законодательство стало бессистемным и запутанным, а «рамочный» закон утратил свою основную функцию – защиту избират. прав граждан, превратившись в сборник противоречивых инструкций. Специальные законы, в т. ч. и законы субъектов Федерации, в основном содержат нормы, дублирующие нормы «рамочного» закона. Возможности для регионального законотворчества в сфере избират. законодательства крайне ограничены, а результаты такого законотворчества часто вызывают суд. споры.
Однако ни один из гос. органов не приступил к практич. реализации идеи создания Избирательного кодекса. В 2008–2011 эта идея была реализована в рамках обществ. проекта под эгидой Ассоциации некоммерческих орг-ций «В защиту прав избирателей “ГОЛОС”», и разработанный в результате этой инициативы проект Избирательного кодекса РФ был внесен в ГД в 2012 несколькими депутатами из фракции «Справедливая Россия». Но проект был возвращен авторам законодательной инициативы в связи с отсутствием заключения Правительства РФ.
Источники: Конституция Российской Федерации. М., 2013; Федеральный закон от 6.12.1994 № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3406; Федеральный закон от 17.5.1995 № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» // Там же. 1995. № 21. Ст. 1924; Федеральный закон от 21.6.1995 № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Там же. 1995. № 26. Ст. 2398; Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Там же. 1996. № 49. Ст. 5497; Федеральный закон от 19.9.1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Там же. 1997. № 38. Ст. 4339; Федеральный закон от 11.7.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» // Там же. 2001. № 29. Ст. 2950; Федеральный закон от 12.6.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Там же. 2002. № 24. Ст. 2253; Федеральный закон от 10.1.2003 № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе «Выборы» // Там же. 2003. № 2. Ст. 172; Постановление Конституционного Суда РФ от 27.4.1998 № 12-П по делу о проверке конституционности отдельных положений части первой ст. 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой ст. 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в редакции от 28.8.1997) и ст. 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан» // Там же. 1998. № 18. Ст. 2063; Постановление Конституционного Суда РФ от 10.6.1998 № 17-П по делу о проверке конституционности положений п. 6 ст. 4, подпункта «а» п. 3 и п. 4 ст. 13, п. 3 ст. 19 и п. 2 ст. 58 Федерального закона от 19.9.1997 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Там же. 1998. № 25. Ст. 3002; Постановление Конституционного Суда РФ от 17.11.1998 № 26-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21.06.1995 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Там же. 1998. № 48. Ст. 5969; Постановление Конституционного Суда РФ от 23.3.2000 № 4-П по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 3 Закона Оренбургской области от 18.9.1997 «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» в связи с жалобой граждан Г.С. Борисова, А.П. Бучнева, В.И. Лошманова и Л.Г. Маховой // Там же. 2000. № 13. Ст. 1429; Постановление Конституционного Суда РФ от 25.4.2000 № 7-П по делу о проверке конституционности положения п. 11 ст. 51 Федерального закона от 24.6.1999 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Там же. 2000. № 19. Ст. 2102; Постановление Конституционного Суда РФ от 25.12.2001 № 17-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 208 Гражданского процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан Г.В.Истомина, А.М.Соколова, И.Т.Султанова, М.М.Хафизова и А.В.Штанина // Там же. 2002. № 1. Ст. 126; Постановление Конституционного Суда РФ от 15.1.2002 № 1-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ст. 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.М. Траспова // Там же. 2002. № 6. Ст. 626; Постановление Конституционного Суда РФ от 22.1.2002 № 2-П по делу о проверке конституционности части второй ст. 69, части второй ст. 70 и ст. 90 Конституции Республики Татарстан, а также п. 2 ст. 4 и п. 8 ст. 21 Закона Республики Татарстан «О выборах народных депутатов Республики Татарстан» в связи с жалобой гражданина М.М.Салямова // Там же. 2002. № 6. Ст. 627; Постановление Конституционного Суда РФ от 11.6.2002 № 10-П по делу о проверке конституционности положений п. 1 ст. 64, п. 11 ст. 32, п. 8 и 9 ст. 35, п. 2 и 3 ст. 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросами Верховного Суда РФ и Тульского областного суда // Там же. 2002. № 25. Ст. 2515; Постановление Конституционного Суда РФ от 9.7.2002 № 12-П по делу о проверке конституционности положений п. 5 ст. 18 и ст. 301 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 108 Конституции Республики Татарстан, ст. 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей ст. 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О выборах Президента Республики Саха (Якутия)» // Там же. 2002. № 28. Ст. 2909; Постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова // Там же. 2003. № 44. Ст. 4358; Постановление Конституционного Суда РФ от 25.2.2004 № 4-П по делу о проверке конституционности п. 10 ст. 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ч. 1 ст. 259 Гражданского процессуального кодекса РФ в связи с запросом Верховного Суда РФ // Там же. 2004. № 9. Ст. 831; Постановление Конституционного Суда РФ от 29.11.2004 № 17-П по делу о проверке конституционности абзаца первого п. 4 ст. 64 Закона Ленинградской области «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области» в связи с жалобой граждан В.И. Гнездилова и С.В. Пашигорова // Там же. 2004. № 49. Ст. 4948; Постановление Конституционного Суда РФ от 14.11.2005 № 10-П по делу о проверке конституционности положений п. 5 ст. 48 и ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», п. 7 ст. 63 и ст. 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в РФ // Там же. 2005. № 47. С. 4968; Постановление Конституционного Суда РФ от 26.12.2005 № 14-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 260 Гражданского процессуального кодекса РФ в связи с жалобой гражданина Е.Г. Одиянкова // Там же. 2006. № 3. С. 337; Постановление Конституционного Суда РФ от 16.6.2006 № 7-П по делу о проверке конституционности ряда положений ст. 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом Государственной Думы Астраханской области // Там же. 2006. № 27. Ст. 2970; Постановление Конституционного Суда РФ от 11.3.2008 № 4-П по делу о проверке конституционности подпункта «л» п. 25 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и п. 10 ч. 9 ст. 41 Закона Вологодской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Вологодской области» в связи с жалобой общественного объединения «Политическая партия «Союз правых сил» // Там же. 2008. № 11. Ст. 1073; Постановление Конституционного Суда РФ от 9.11.2009 № 16-П по делу о проверке конституционности п. 32 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подпункта «к» п. 2 ст. 21 Федерального закона «О политических партиях», ч. 3 ст. 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» и части первой ст. 259 Гражданского процессуального кодекса РФ в связи с жалобой гражданина В.З. Измайлова // Там же. 2009. № 47. Ст. 5709; Постановление Конституционного Суда РФ от 22.6.2010 № 14-П по делу о проверке конституционности подпункта «а» п. 1 и подпункта «а» п. 8 ст. 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.М. Малицкого // Там же. 2010. № 27. Ст. 3552; Постановление Конституционного Суда РФ от 7.7.2011 № 15-П по делу о проверке конституционности положений ч. 3 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ч. 2 и 3 ст. 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана // Там же. 2011. № 29. Ст. 4557; Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.2012 № 32-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы // Там же. 2012. № 53. Ст. 8062; Постановление Конституционного Суда РФ от 22.4.2013 № 8-П по делу о проверке конституционности ст. 3, 4, п. 1 части первой ст. 134, ст. 220, части первой ст. 259, части второй ст. 333 Гражданского процессуального кодекса РФ, подпункта «з» п. 9 ст. 30, п. 10 ст. 75, п. 2 и 3 ст. 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ч. 4 и 5 ст. 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобами граждан А.В.Андронова, О.О.Андроновой, О.Б.Белова и других, Уполномоченного по правам человека в РФ и регионального отделения политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ в Воронежской области // Там же. 2013. № 18. Ст. 2292.
А. Е. Любарев
