Вчера на Общероссийском гражданском форуме в рамках площадки «Выборы и референдумы» прошло обсуждение проблемы «Избирательная реформа». Я являлся модератором обсуждения. Времени на обсуждение было совсем немного, поэтому многие вопросы удалось затронуть только вкратце. Сейчас попробую подвести итоги и при этом некоторые тезисы расшифровать и дополнить.
Для начала отмечу, что сейчас – самый благоприятный момент для обсуждения данного вопроса. Если раньше от различных представителей власти мы слышали тезис о том, что «избирательное законодательство оптимально и не нуждается в кардинальных изменениях», то сейчас по крайней мере от ЦИК поступил четкий сигнал о том, что в избирательное законодательство необходимо вносить изменения. При этом – редкий случай – характер и направленность этих изменений заранее не определены.
По результатам анкетирования участников площадки, которое мы провели перед Форумом, из 32 ответивших 18 поддержали тезис о том, что нужна кардинальная комплексная реформа избирательного законодательства. Я думаю, многим известно, что проект такой реформы существует. Это – проект Избирательного кодекса РФ, подготовленный под моим руководством в 2011 году. О существовании других подобных проектов мне ничего не известно. Поэтому в отношении комплексной реформы возможны два варианта: взять за основу проект Избирательного кодекса, или начать все с нуля. В поддержку второго варианта никто не высказался. Таким образом, в качестве долгосрочной цели мы можем принять доработку проекта Избирательного кодекса и его продвижение.
Однако такая реформа даже при самых благоприятных условиях не может быть быстрой. Два года – это минимум. За эти два года нам предстоят две кампании региональных и муниципальных выборов (по действующему закону они должны пройти в сентябре 2017 года и сентябре 2018 года) и президентские выборы (по действующему закону должны пройти в марте 2018 года). Было бы целесообразно внести уже к этим выборам некоторые срочные изменения. Заодно можно будет опробовать некоторые идеи, предложенные в проекте Избирательного кодекса.
В анкете, которую я уже упоминал, был вопрос и о срочных изменениях. Отметить можно было любое число вариантов. Наибольшей была поддержка двух предложений: «Изменить правила, регулирующие присутствие наблюдателей и представителей СМИ на избирательных участках» (24 голоса из 32) и «Отменить и перенести единый день голосования» (22 голоса). За изменение правил регистрации кандидатов на выборах Президента РФ, глав регионов и депутатов высказались соответственно 18, 19 и 17 опрошенных. Идею изменить правила проведения предвыборной агитации поддержали 19 человек.
По результатам обсуждения можно предложить следующий комплекс мер, которые желательно принять в течение ближайших месяцев с тем, чтобы они могли быть применены к региональным и муниципальным выборам 2017 года.
1. День голосования. Отказаться от ничем не обоснованного и никому не удобного единого дня голосования (ЕДГ) в сентябре. Как минимум вернуться к дню голосования во второе воскресенье октября. Напомню, что в 2012 году региональные и муниципальные выборы проводились 14 октября, и большинство избираемых органов имеют пятилетний срок полномочий. Поэтому возврат к дню голосования в 2017 году в октябре позволит не изменять срок полномочий избранных в 2012 году органов ни в сторону сокращения, ни в сторону продления.
Тем не менее, есть предложение сместить день голосования на ноябрь. В нем тоже есть резон – уйти от начала кампании и сбора подписей в самый разгар отпускного периода.
Однако замечу, что я и ряд моих коллег всегда были против федерального ЕДГ (на региональном уровне – другое дело). На вчерашнем обсуждении секретарь ЦИК Майя Гришина очень вовремя напомнила нам, что страна у нас большая, регионы очень сильно различаются в том числе и по климатическим условиям. Для одних регионов, возможно, удобно голосование в сентябре, а другим гораздо удобнее ноябрь и даже декабрь. Поэтому наиболее радикальное предложение – дать регионам возможность самим выбрать день голосования. Для 2017 года – в рамках от сентября до декабря. А дальше – видно будет.
Отдельно стоит отметить проблему, которая вчера не обсуждалась, но поднималась на предыдущих ОГФ и в наших докладах. В отношении досрочных губернаторских выборов действует специальная норма. В отличие от всех прочих досрочных выборов они проводятся не сразу после отставки главы, а в ЕДГ. В результате региону приходится находиться под управлением и.о. главы длительное время. Напомню, что в июле этого года досрочно покинули свои посты губернаторы Калининградской, Кировской и Ярославской областей. По действующему закону выборы новых глав должны пройти в сентябре 2017 года, то есть эти области должны 14 месяцев жить под управлением назначенных Президентом исполняющих обязанности. Было бы более разумно провести их выборы весной 2017 года.
2. Пересмотреть нормы, введенные в феврале – марте нынешнего года в отношении присутствия наблюдателей и представителей СМИ на избирательных участках. В первую очередь отказаться от требований представлять их списки за три дня до дня голосования и требования к представителям СМИ заключать договора за два месяца до начала кампании, а также от запрета быть наблюдателем более чем в одной комиссии.
Требует уточнения также норма, касающаяся удаления наблюдателей. То, что записано в законе, оказалось просто невыполнимо. Гораздо лучше закрепить в законе, что удаление возможно только в случае совершения хулиганских действий и тому подобных уголовных деяний.
Необходимо уточнить и право наблюдателя вести фото— и (или) видеосъемку, исключив возможность произвола председателя УИК, который сейчас может определить такое место съемки, откуда ничего не видно.
3. Необходимо существенно изменить правила регистрации на губернаторских выборах. За их смягчение выступали даже провластные эксперты, но и их рекомендации не были учтены. Я уж не знаю, какие еще нужны доказательства того, что действующие правила превращают губернаторские выборы в фарс? То, что в четырех регионах через «муниципальный фильтр» не смогли прорваться даже представители КПРФ, в то время как его успешно преодолели откровенно слабые кандидаты? Или то, что в большинстве регионов главы получили значительно лучший результат, чем Владимир Путин на президентских выборах?
Самое очевидное смягчение – разрешить муниципальным депутатам поддерживать более одного кандидата. Затем – уменьшить требование поддержки в ¾ городских округов и муниципальных районов – до 2/3, ½ или полностью отменить данный «слой» фильтра. Разумно было бы снизить и необходимую долю подписей с 5–10% до 2–5% от числа депутатов.
Но, пожалуй, не менее важно добиться возврата повсеместного права на самовыдвижение, установив при этом для самовыдвиженцев те же условия регистрации, что и для партийных кандидатов.
Конечно, звучат и предложения полностью отказаться от «муниципального фильтра». Возможно, в долгосрочной перспективе это и правильно (хотя и здесь не все однозначно), но к выборам 2017 года (особенно если мы хотим, чтобы досрочные губернаторские выборы прошли весной) придется в лучшем случае довольствоваться минимумом. Тем более что с регистрацией по подписям избирателей проблем не меньше, поэтому я бы сейчас не стал ратовать за замену одного другим.
4. Также сложно быстро реформировать правила регистрации на выборах в представительные органы власти – здесь как нигде нужна комплексная реформа. Из срочных мер можно предложить, во-первых, снизить долю подписей, требуемых на региональных выборах, с 3% до действовавших до 2014 года 0,5%; во-вторых, освободить на региональных выборах от сбора подписей те же 14 партий, что на выборах в Государственную Думу (не отказываясь от правил, дающих льготу в отдельных регионах и другим партиям); в-третьих, на муниципальных выборах освободить от сбора подписей все партии.
Более радикальным предложением является возврат избирательного залога. Я поддерживаю это предложение, но, зная сопротивление ему, сомневаюсь в возможности его реализации в краткосрочной перспективе.
5. При обсуждении звучало также предложение отказаться от излишних запретов при проведении предвыборной агитации. Это предложение нуждается в дополнительной проработке – пока оно не подкреплено конкретикой.
В отношении президентских выборов первый вопрос – тоже правила регистрации. Наш давний вывод: нынешняя система регистрации по подписям еще может работать в небольших округах, где сам кандидат способен обойти своих сторонников и собрать их подписи. В больших округах нужно что-то другое. Снижение необходимого числа подписей с двух миллионов до 100 или 300 тысяч полностью проблему не решает. Мы ведь только что видели, что на думских выборах ни одна партия не сумела собрать 200 тысяч качественных подписей. Я уже не говорю о том, что с конституционно-правовых позиций требование разного числа подписей (100 и 300 тыс.) для партийных кандидатов и самовыдвиженцев весьма сомнительно.
Вводить для президентских выборов избирательных залог я бы поостерегся. Слишком много может быть желающих за счет участия в таких выборах приобрести всероссийскую известность, а на это они могут не пожалеть больших денег – окупятся.
В качестве возможных вариантов – то, что предлагается в нашем проекте Избирательного кодекса: 1) сбор подписей (в гораздо меньшем количестве, чем сейчас) в определенных местах под контролем территориальных избирательных комиссий с последующей децентрализованной проверкой подписей; 2) некое подобие «муниципального фильтра» – сбор подписей депутатов всех уровней, при этом вес подписи каждого депутата равен числу проголосовавших за него избирателей.
Правда, в последнее время появилась идея сбора подписей через портал госуслуг. Но эта идея требует еще серьезной проработки.
Звучало вчера, кстати, предложение удлинить президентскую кампанию. В этом тоже есть резон: увеличивается и срок сбора подписей.
Вторая проблема президентских выборов, которой мы коснулись вчера, – невозможность реализовать свое активное избирательное право значительной частью избирателей, живущих не по месту постоянной регистрации. Открепительные удостоверения эту проблему не решают. Здесь нужно хорошо проработать нормы, позволяющие избирателям быть включенными в списки по месту временного пребывания, и при этом исключить как их двойной учет, так и возможность более серьезных злоупотреблений. При хорошей проработке таких норм можно было бы вообще отказаться от открепительных удостоверений, которые могут в еще большей степени использоваться для злоупотреблений и использование которых гораздо труднее контролировать.
В нашем проекте Избирательного кодекса эта идея уже проработана. Но в качестве альтернативы можно попробовать позаимствовать украинский опыт, где включение избирателей в списки по месту временного пребывания осуществляется не участковыми комиссиями, а службой, ведущей реестр избирателей.
Конечно, есть еще много проблем. Например, необходимо менять порядок формирования избирательных комиссий. Но это уже в среднесрочной или долгосрочной перспективе.
А сейчас главная проблема – как дорабатывать наши предложения и продвигать их? Еще год назад прозвучала идея создания отдельного общественного объединения для этих целей. Тогда еще ситуация для ее реализации не созрела. А сейчас, видимо, самое время.
Что это может быть за организация? Первоначально думали о движении (Движение за избирательную реформу). Потом возникла идея зонтичной структуры, которая могла бы объединить и политические партии, и общественные организации, занимающиеся контролем на выборах, и профессиональные организации юристов, политологов, социологов, политтехнологов.
К тому же вчера на пленарном заседании Алексей Левинсон объяснил нам, что слово «реформа» вызывает у людей негативные ассоциации. Так что, вероятно, в названии организации этого слова быть не должно.
Пока я склоняюсь к тому, чтобы новое объединение называлось «Экспертный форум». Скажем, «Экспертный форум за изменение законов о выборах». Или «Экспертный Форум «Законы о выборах – для избирателей». Проведем еще обсуждение в Интернете – и выберем окончательное название.
А что делать – понятно. Обсуждать предложения, прорабатывать их и пропагандировать.
Сейчас, правда, идет процесс формирования нового Общественного совета при ЦИК России. И есть некоторый шанс, что удачно подобранный состав данного совета позволит ему стать главным координатором подготовки предложений по изменению избирательного законодательства. Хотя пока в этом нет уверенности: новый совет может оказаться таким же декоративным органом, как и предыдущий. Посмотрим, что получится – ждать, я думаю, осталось недолго.
Если новый Общественный совет при ЦИК окажется работоспособным, наш Экспертный форум станет для него, я надеюсь, главным помощником. А если нет, именно нашему форуму придется взять на себя функцию главного координатора подготовки общественных предложений по изменению избирательного законодательства.