Первые попытки закрепления в федеральном законодательстве разнообразия избирательных систем

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”

Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”

“Рамочное” федеральное законодательство и недостатки региональных законов

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”

Пути совершенствования федерального законодательства, регулирующего региональные и местные выборы

До 1993 г. законодательство РФ (РСФСР) было унифицировано. Это относилось и к избирательному законодательству. Выборы депутатов различных уровней в краях, областях, автономных областях и автономных округах, городах Москве и Ленинграде (Санкт-Петербурге) регулировались единым законом. С конца 1989 г. действовал Закон РСФСР от 27 октября 1989 года “О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР”¹. Этот закон предусматривал мажоритарную систему абсолютного большинства и “блоковую” систему в многомандатных округах (с неограниченным числом голосов у избирателя). Последняя система могла применяться на выборах депутатов самого нижнего уровня: городских (городов, не имеющих районного деления), районных в городах, поселковых и сельских Советов – по решению соответствующих Советов.

Исключением были автономные республики, которые имели свое законодательство, в том числе и избирательное. Однако их законодательство принципиально не отличалось от законодательства РФ (РСФСР).

На федеральном уровне регулировался и введенный в 1991 г. институт прямых выборов глав администраций. Выборы мэров городов Москвы и Ленинграда в 1991 г. проводились на основании положений о выборах, утвержденных Президиумом Верховного Совета РСФСР². Позже был принят Закон РСФСР “О выборах главы администрации”³.

Заключение в 1992 г. Федеративного договора изменило модель избирательных отношений между федеральным центром и субъектами федерации: с этого времени выборы на региональном и местном уровне должны были регулироваться не только федеральными законами, но и нормативными актами субъектов РФ⁴.

В 1992 г. в рамках плановой законотворческой деятельности Комитета Верховного Совета РФ по вопросам работы Советов народных депутатов и развития самоуправления рабочей группой под руководством секретаря комитета В.А. Балалы был разработан пакет законопроектов под общим названием “Об избирательном процессе”⁵ (называемый также “Избирательным кодексом России”). Пакет состоял из законопроекта “Об основах избирательного процесса”, фактически представлявшего общую часть кодекса, и шести законопроектов, представлявших его особенную часть.

Первый раздел проекта закона “Об основах избирательного процесса” содержал, в частности, перечень допустимых в Российской Федерации избирательных систем и предоставлял право субъектам РФ выбор систем из этого перечня. В этом отношении проект выгодно отличался от всех последующих “рамочных” федеральных законов.

Проект предусматривал 4 различные системы:

• мажоритарную систему абсолютного большинства;
• мажоритарную систему относительного большинства;
• смешанную мажоритарную и пропорциональную систему представительства (которую лучше именовать “остаточно-пропорциональной”, см. § 3 главы 1);
• систему пропорционального представительства.

В июне 1992 г. пакет был представлен на рассмотрение Президиума Верховного Совета РФ. В июле 1992 г. состоялись парламентские слушания, на которых проект был раскритикован как слабо проработанный⁶.

В октябре 1993 г. в процессе поэтапной конституционной реформы Президент РФ своими указами утвердил “Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа”⁷ и “Основные положения о выборах в органы местного самоуправления”⁸. В этих указах органам государственной власти субъектов РФ рекомендовалось разработать и принять соответствующие положения о выборах с учетом утвержденных на федеральном уровне “Основных положений”.

Таким образом, данные указы положили начало “рамочному” регулированию региональных и местных выборов. В то же время этот первый опыт оказался во многом негативным. Как отмечает А.Е. Постников⁹, было не вполне ясно, до какой степени региональные положения о выборах могли расходиться с “основными положениями”. Отсутствие в “основных положениях” акцента на защиту избирательных прав, равно как и отсутствие на федеральном уровне механизма такой защиты делало возможным нарушение избирательных прав в региональных положениях. Сказалось и то, что в большинстве регионов в тот момент отсутствовали представительные органы власти и положения о выборах принимались главным образом главами администраций. С другой стороны, многие способы решения проблем в “основных положениях” механически переносились с федерального уровня на региональный. Так, в обоих “основных положениях” не предусматривалась возможность образования многомандатных избирательных округов.

В первоначальных планах работы над избирательным законодательством на 1994 г. разработка подобного закона не предусматривалась¹⁰. Однако практика проведения региональных выборов быстро внесла коррективы в планы законотворческой деятельности.

В соответствии с указами Президента РФ в период с декабря 1993 г. по март 1994 г. прошли выборы представительных органов государственной власти в 56 субъектах РФ. Как отмечалось в предыдущем разделе, “рамочное” регулирование этих выборов на федеральном уровне в тот момент было еще далеко от совершенства. В результате избирательные кампании в регионах изобиловали примерами нарушений избирательных прав: повышенные возрастные цензы и цензы оседлости, завышенные нормы необходимого числа подписей, значительное неравенство избирательных округов по числу избирателей¹¹.

Все эти факты вызвали возмущение депутатов Государственной Думы. 11 февраля 1994 г. Дума приняла Постановление “О правовой основе выборов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и об обеспечении избирательных прав граждан”¹². В этом постановлении Президенту РФ, как гаранту Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, рекомендовалось принять меры, обеспечивающие устранение нарушений избирательных прав граждан, а также “в первоочередном порядке внести проект федерального закона о гарантиях избирательных прав граждан при выборах органов государственной власти и органов местного самоуправления”.

В этом же постановлении комитетам Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике и по вопросам местного самоуправления поручалось подготовить обращение Государственной Думы к Президенту РФ, Совету Федерации, Правительству РФ, органам государственной власти субъектов РФ, Генеральному прокурору РФ и Центральной избирательной комиссии РФ. Такое обращение было подготовлено, и 25 февраля оно было принято Думой¹³. В нем выражалась озабоченность фактами несоответствия проходящего в регионах избирательного процесса положениям Конституции РФ, отсутствием должного контроля за соблюдением законности со стороны федеральных органов государственной власти и сообщалось, что “Государственная Дума в первоочередном порядке рассмотрит проекты федеральных законов о гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации при выборах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления …, которые могут быть внесены Президентом Российской Федерации, Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, другими субъектами права законодательной инициативы”.

Таким образом, на первый план вышла работа над “рамочным” федеральным законом, призванным в первую очередь защитить избирательные права граждан. Концепция такого закона была предложена А.Е. Постниковым, он же возглавил рабочую группу Центризбиркома по подготовке законопроекта¹⁴. 20 апреля 1994 г. проект, разработанный этой группой, был внесен в Государственную Думу Президентом РФ.

Этот проект был критически воспринят большинством фракций, поэтому он был снят с повестки дня пленарного заседания и отправлен на доработку. 10 мая появился новый вариант проекта. Однако и этот новый проект не удовлетворил депутатов. 20 мая распоряжением первого зам. председателя Государственной Думы М.А. Митюкова для согласования проекта была создана рабочая группа во главе с В.А. Рыжковым, куда вошли представители всех фракций и профильных комитетов¹⁵.

20 июля проект закона был принят в первом чтении с изъятием перенесенных на второе чтение статей о порядке формирования избирательных комиссий. Далее проект дорабатывался совместными усилиями депутатов и Центризбиркома. 26 октября закон был принят сразу во втором и третьем чтении, 16 ноября одобрен Советом Федерации и 6 декабря подписан Президентом РФ¹⁶.

Говоря о значении данного закона, следует вспомнить, что его принятие диктовалось необходимостью срочно ввести в рамки закона выборы в регионах. Однако ко времени вступления закона в силу в большинстве регионов выборы уже успели пройти. Тем не менее принятие этого закона имело в основном не сиюминутное значение. Закон стал первым звеном в системе нового избирательного законодательства и во многом определил вектор его развития на последующие годы. Важную роль сыграло то, что во главу угла была поставлена защита избирательных прав граждан. Закон имел прямое действие и в дальнейшем активно использовался для судебной защиты избирательных прав в случае их нарушения в региональном законодательстве¹⁷.

В то же время следует отметить непроработанность в законе многих вопросов, расплывчатые формулировки, большое количество пробелов¹⁸. Возможно, авторы законопроекта надеялись на добросовестное региональное законотворчество¹⁹, хотя практика выборов 1993–94 гг. должна была показать, что надеяться на это не реалистично. Последующее развитие регионального законодательства показало, что тенденция к ограничению избирательных прав граждан по-прежнему действует²⁰.

Характерной особенностью закона было то, что он вообще не регулировал вопросы, связанные с выбором избирательной системы. В нем не было норм, касающихся содержания избирательного бюллетеня, условий избрания кандидатов и признания выборов несостоявшимися. Это, очевидно, отражало позицию его разработчиков, согласно которой выбор избирательной системы – исключительное ведение субъекта РФ²¹.

Потребность в этом законе возникла вследствие того, что во многих субъектах РФ не спешили принимать законы, регулирующие выборы в органы местного самоуправления. В результате в регионе отсутствовала законодательная база для проведения местных выборов, и это служило основанием для оттягивания их проведения²².

С инициативой принятия специального федерального закона, призванного обеспечить проведение выборов в органы местного самоуправления при недостаточности региональной и местной законодательной базы, выступили депутаты из фракции “Яблоко” С.С. Митрохин и С.А. Попов. В начале 1996 г. они внесли в Государственную Думу проект Федерального закона “О неотложных мерах по реализации Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В ходе работы над законопроектом его название несколько раз менялось; окончательно он стал называться Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”. Законопроект был принят в первом чтении 23 февраля 1996 г., во втором чтении – 10 июля и в третьем чтении – 23 октября 1996 г. Совет Федерации не стал его рассматривать, и 26 ноября 1996 г. закон был подписан Президентом РФ²³.

Закон должен был применяться при отсутствии регионального закона, регулирующего местные выборы, при отсутствии устава муниципального образования, при отсутствии в муниципальном образовании выборного представительного органа местного самоуправления и в ряде других случаев нарушения конституционных прав граждан РФ на местное самоуправление.

Закон регулировал вопросы территории местного самоуправления, назначения выборов, численного состава представительного органа местного самоуправления и срока его полномочий.

Для того, чтобы выборы могли быть проведены в отсутствие регионального закона, данным федеральным законом утверждалось “Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”.

Данное “временное положение” предусматривало использование на выборах должностных лиц местного самоуправления мажоритарной системы относительного большинства, а на выборах депутатов представительного органа – либо одномандатных округов (мажоритарная система относительного большинства), либо многомандатных округов (“блоковая” система – число голосов у избирателя равно числу мандатов в округе). При этом закон предусматривал, что, если схема избирательных округов не утверждается в срок, выборы проводятся по одному многомандатному округу, границы которого совпадают с границами муниципального образования.

Согласно “временному положению”, выборы должны были признаваться несостоявшимися, если число действительных бюллетеней составило менее 25% от числа зарегистрированных избирателей или число избирателей, проголосовавших против всех кандидатов, больше, чем число избирателей, проголосовавших за кандидата, набравшего наибольшее число голосов.

Высказывалось мнение, что, приняв такой закон, федеральный законодатель осуществил необоснованное вмешательство в сферу собственного ведения субъектов РФ. Но, как отметил С.Д. Князев²⁴, федеральный законодатель не только мог, но и обязан был регулировать вопросы реализации и защиты избирательных прав в случае их нарушения. А.А. Сергеев²⁵ также отметил две важные черты данного закона. Во-первых, закон вовсе не лишил субъекты РФ их законодательных полномочий, а лишь установил дополнительные гарантии избирательных прав граждан для случаев, когда региональный законодатель не выполняет свои обязанности. Во-вторых, принципиальной является примененная здесь обратная иерархия правовых актов: временные нормы федерального закона действуют лишь в той части, в которой регулируемые ими отношения не определены законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами муниципальных образований. Аналогичную позицию занял и Конституционный Суд РФ, признавший закон соответствующим Конституции РФ²⁶.

Данный закон позволил на практике решить ряд проблем, в частности, обеспечить формирование органов местного самоуправления на тех территориях, где они не были созданы в должные сроки²⁷.

После принятия в 1997 г. Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” (в том числе и во “временное положение”) были внесены изменения и дополнения, учитывающие нормы нового “рамочного” закона²⁸. В частности, отменена норма о проведении выборов по одному многомандатному округу, и добавлено, что число мандатов в многомандатном округе не может быть больше пяти. Концептуально закон не претерпел изменений, хотя некоторые вопросы (в частности, назначения выборов) исчерпывающим образом были отрегулированы в “рамочном” законе.

Ни после внесения изменений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (от 30.03.1999), ни после принятия нового “рамочного” закона (от 12.06.2002) в Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” не вносилось никаких изменений. Поэтому в настоящее время многие нормы этого закона противоречат “рамочному” закону, и его применение становится проблематичным²⁹.

Региональное законодательство и после принятия Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” обнаружило тенденцию к нарушению избирательных прав граждан³⁰. Нормы избирательного законодательства субъектов РФ не раз были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ³¹. Основные недостатки региональных законов можно разделить на три группы.

К первой группе относятся нормы, прямо и явно противоречащие федеральному закону. Примерами таких норм являлись различные ограничения пассивного избирательного права, не предусмотренные федеральным законом или превышающие установленные этим законом лимиты. Борьба с такими недостатками не требовала изменения федерального законодательства, а осуществлялась посредством рекомендаций Центризбиркома и предписаний прокуратуры или через судебные решения³².

Ко второй группе относятся нормы, которые в силу нечеткости формулировок федерального закона нельзя считать явно противоречащими этому закону. Примером могут служить нормы многих региональных законов, связанные с выдвижением кандидатов.

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” от 6 декабря 1994 г. предоставил право выдвижения кандидатов избирательным объединениям и непосредственно избирателям. Согласно этому закону, инициатива выдвижения могла исходить от любого избирателя (избирателей).

К сожалению, лаконизм в формулировках важнейших норм привел тому, что эти нормы почти повсеместно в региональных законах понимались не так, как они были задуманы авторами проекта. В комментарии к закону³³ и других публикациях³⁴ отмечался целый ряд ограничений избирательных прав, происходивших от недопонимания норм “рамочного” закона.

Во-первых, указывалось, что законодательство субъектов РФ должно гарантировать избирателям оба пути выдвижения, не сокращая их до одного. Тем не менее в некоторых регионах законы не предусматривали выдвижение избирательными объединениями.

Во-вторых, отмечалось, что законы не могут определять иных субъектов права выдвижения кандидатов. Тем не менее были примеры и такого рода: право выдвижения предоставлялось президенту республики (Калмыкия) или органам территориального общественного самоуправления (Москва).

В-третьих, утверждалось, что федеральный закон не содержит “территориальных” ограничений для самовыдвижения кандидата, то есть лицо, выдвигающее себя кандидатом в данном избирательном округе, может и не проживать, и не работать на территории этого округа. Такое утверждение выглядело достаточно спорным, поскольку в “рамочном” законе вообще не использовалось понятие самовыдвижение и, таким образом, самовыдвижение следовало рассматривать лишь как разновидность выдвижения непосредственно избирателями.

В-четвертых, подчеркивалось, что в федеральном законе (в отличие от положений о выборах 1993 г.) не использовалось понятие “группа избирателей”. По смыслу закона инициатива выдвижения могла исходить от любого количества избирателей. Тем не менее во многих региональных законах в качестве субъекта права выдвижения кандидата указывалась именно группа избирателей, причем регламентировалась минимальная численность группы. В ряде субъектов требовалось проведение собрания по выдвижению кандидата и предоставление в избирательную комиссию протокола данного собрания.

В пятых, обращалось внимание на то, что инициаторы выдвижения уведомляют избирательную комиссию о своей инициативе, то есть это действие носит уведомительный характер. Вопреки этому во многих регионах был установлен регистрационный порядок.

В качестве примера приведем нормы о выдвижении кандидатов из законов города Москвы 1995–97 гг.

Закон города Москвы “О выборах Мэра и Вице-мэра Москвы”³⁵ установил, что для выдвижения кандидата на должность Мэра должна быть образована инициативная группа в количестве не менее 50 человек. Группа должна была быть зарегистрирована городской избирательной комиссией, после чего она могла проводить собрание по выдвижению кандидата. Собрание было правомочно, если в нем приняло участие не менее двух третей общего состава членов инициативной группы. Решение о выдвижении должно было приниматься тайным голосованием.

В Законе города Москвы “О выборах депутатов Московской городской Думы”³⁶ было записано, что “инициатива сбора подписей избирателей о выдвижении (самовыдвижении) кандидата может исходить от любого избирателя (избирателей)”. Такая формулировка могла трактоваться как разрешение самовыдвижения только для избирателей данного округа. Уведомление инициаторов выдвижения должно было рассматриваться избирательной комиссией в тот же день. Комиссия обязана была выдать инициаторам письменное подтверждение о принятии заявления и заверить изготовленные ими по установленной форме бланки подписных листов либо выдать мотивированное решение об отказе принять заявление о выдвижении.

В проекте Закона города Москвы “О выборах советников районного Собрания в городе Москве”, предложенном Мэром Москвы, предлагалось дать право выдвижения кандидата в советники собранию избирателей числом не менее 30 человек, которое могло собираться зарегистрированной в территориальной комиссии инициативной группой в количестве не менее 5 человек. В проекте, предложенном депутатом А.Н. Крутовым, предлагалось дать право выдвижения самому кандидату и любому избирателю. В результате компромисса право выдвижения было дано кандидату и группе избирателей в количестве не менее 5 человек. Закон предоставил право выдвижения кандидатов в советники также органам территориального общественного самоуправления. Всем субъектам права выдвижения (включая и избирательные объединения) было предоставлено право выдвинуть лишь одного кандидата, в том числе и в многомандатном округе³⁷.

Следует отметить неясность и противоречивость некоторых формулировок “рамочного” закона, которые способствовали его неправильному понимаю. Так, в статье 17 было записано, что право выдвижения принадлежит “непосредственно избирателям, в том числе по месту работы, службы, учебы и жительства” – такая формулировка наталкивала на мысль о собрании избирателей. Не было четкости и с самим понятием “выдвижение”. Согласно статье 18, выдвижение кандидатов от избирательных блоков, “проводится на съезде”, а подписи затем собираются “в поддержку кандидатов, выдвинутых избирательным объединением, избирательным блоком”. В статье 19 содержалась принципиально иная формулировка: “выдвижение кандидата непосредственно избирателями проводится путем сбора подписей под его заявлением”. Неудачной следует считать и выражение “сбор подписей под заявлением кандидата” – уже Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” от 21 июня 1995 г. предусматривал сбор подписей не под заявлением, а в подписных листах четко установленной формы³⁸.

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” от 19 сентября 1997 г. закрепил право одного избирателя и группы избирателей на выдвижение кандидата, а также право кандидата на самовыдвижение. Закон также установил, что законы субъектов РФ не могут содержать такое требование к выдвижению кандидата непосредственно избирателями, как необходимость проведения собрания избирателей с определенным числом его участников. В марте 1999 г. в этот закон была внесена норма, согласно которой в многомандатном округе избирательное объединение или блок вправе выдвинуть кандидата на каждый мандат, подлежащий замещению в этом округе.

Таким образом, в избирательное право вернулось понятие “группа избирателей”. При этом четко не было определено, может ли региональный закон устанавливать нижний предел численности такой группы. Запрет на установление численности буквально относился лишь к собранию избирателей.

Закон города Москвы “О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве”³⁹ установил нижние пределы для группы избирателей: 10 избирателей при выдвижении кандидата в советники, 30 – при выдвижении кандидата в депутаты городской Думы и 50 – при выдвижении кандидата на должность Мэра. При этом было зафиксировано и право одного избирателя на выдвижение кандидата. Получилось, что один избиратель может выдвинуть кандидата, а 9 – не могут⁴⁰. Новый закон сохранил право органов территориального общественного самоуправления выдвигать кандидатов в советники. В соответствии с рамочным федеральным законом избирательным объединениям было дано право выдвигать в многомандатном округе кандидатов на каждый мандат; органам территориального общественного самоуправления по-прежнему было разрешено выдвигать только одного кандидата.

Норма о численности группы избирателей применялась на выборах Мэра и Вице-мэра и советников в 1999 г. и на выборах депутатов городской Думы 2001 г. И лишь 17 декабря 2001 г., на следующий день после того, как последние выборы прошли, Мосгорсуд признал эту норму противоречащей федеральному законодательству и не подлежащей применению.

Третья группа недостатков связана с неудачным решением вопросов, которые не регулировались федеральным законом.

Так, согласно “рамочному” закону 1994 г., порядок сбора подписей на региональных и местных выборах должен был определяться региональным законом. О порядке проверки подписных листов в “рамочном” законе не говорилось ничего. И у региональных законодателей оставалась возможность для установления норм, сомнительных с правовой точки зрения.

Уже упоминавшийся Закон города Москвы “О выборах Мэра и Вице-мэра Москвы” содержал следующее положение: “при выявлении подложных подписных листов или отдельных подписей в этих листах городская избирательная комиссия вправе отказать кандидату в регистрации”. Здесь замечательно, во-первых, то, что комиссия была вправе отказать или не отказать – вероятно, в зависимости от отношения к кандидату. Во-вторых, никак не оговаривалось количество обнаруженных подложных подписей, т.е. даже одна подложная подпись могла быть причиной отказа в регистрации. В-третьих, не было указано, каким способом выявляется подложность подписи и каким документом это должно было быть подтверждено.

Еще одним примером могут служить проблемы, связанные с многомандатными округами. “Рамочный” закон 1994 г. не содержал никаких ограничений по числу мандатов в многомандатном округе. Не было таких ограничений и в региональных законах. В результате во многих случаях образовывались округа с непомерно большим числом мандатов (при том, что избирателю давалось число голосов, равное числу мандатов). Так, в Москве на выборах советников районных Собраний в 1997 г. в районе Ясенево был образован 18-мандатный округ, в котором баллотировалось 59 кандидатов. В такой ситуации нарушаются права избирателей, которым трудно или практически невозможно осознанно выбрать 18 кандидатов из 59. При этом кандидаты, приближенные к районной власти, получают решающее преимущество.

Практика применения федерального избирательного законодательства, проведения избирательных кампаний в субъектах РФ выявила необходимость совершенствования “рамочного” закона, внесения в него значительного числа норм, призванных обеспечить гарантии избирательных прав. Кроме того, стало ясно, что на федеральном уровне необходимо обеспечить гарантии не только избирательных прав, но и права граждан на участие в референдуме. 20 марта 1996 г. совместным постановлением председателей Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ и Центризбиркома была сформирована рабочая группа во главе с секретарем Центризбиркома А.А. Вешняковым по доработке федерального избирательного законодательства⁴¹.

Рабочая группа подготовила проект нового “рамочного” закона, который получил название Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Этот проект в начале 1997 г. был внесен в Государственную Думу Президентом РФ. 25 апреля 1997 г. он был принят в первом чтении, 18 июня – во втором чтении и 30 июня – в третьем чтении. 3 июля законопроект был отклонен Советом Федерации, но 5 сентября Дума преодолела вето верхней палаты. 19 сентября закон был подписан Президентом РФ⁴².

Главным отличием этого закона от предыдущего “рамочного” закона было не то, что он включал еще и нормы, касающиеся референдума. Более существенным отличием стало другое – детальная, вплоть до мельчайших подробностей, регламентация многих избирательных процедур. В названии этого закона явно лишним оказалось слово “основных”.

Увлечение законодателей деталями (хотя и во многих случаях оправданное) определило главный недостаток нового закона – бессистемность. Это свойство было в дальнейшем усугублено вносимыми в него поправками.

Так, в 1998 г. по инициативе группы депутатов Государственной Думы из разных фракций начал рассматриваться проект, вносящий множество изменений в “рамочный” закон. Он был принят в первом чтении 18 марта 1998 г., во втором чтении – 17 июня и третьем чтении – 2 июля 1998 г. 17 июля закон был отклонен Советом Федерации, после чего была создана согласительная комиссия. 11 сентября Государственная Дума приняла закон в редакции согласительной комиссии, но 14 октября новая редакция была также отклонена Советом Федерации. После этого Дума 23 октября преодолела вето верхней палаты, но 5 ноября вето наложил Президент РФ. Была создана специальная комиссия, которая создала новую согласованную редакцию с учетом предложений Президента РФ. В этой редакции закон был принят Государственной Думой 5 марта 1999 г., одобрен Советом Федерации 17 марта и подписан Президентом РФ 30 марта 1999 г.⁴³

Этот закон вносил изменения в 47 из 66 статей “рамочного” закона. Наиболее существенными новеллами можно считать:

• уточнения, связанные с выборами в многомандатных округах (примерное равенство числа избирателей на один мандат; право избирательных объединений и блоков выдвигать кандидатов на каждый мандат; необходимость для избрания получить больше голосов, чем проголосовало “против всех”);
• право кандидата указывать псевдоним⁴⁴;
• обязанность кандидатов сообщать о своей судимости и иностранном гражданстве (и информирование об этом избирателей);
• предоставление кандидатами сведений о доходах и имуществе (недостоверность этих сведений являлась основанием для отказа в регистрации или ее отмены);
• возможность регистрации кандидата (списка кандидатов) на основании избирательного залога;
• признание выборов по пропорциональной системе несостоявшимися в случаях, если менее двух списков получили право принять участие в распределении мандатов или если за списки, получившие право принять участие в распределении мандатов проголосовало менее 50% избирателей (в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г.)

После того, как прошел очередной цикл федеральных выборов (1999–2000 гг.) была вновь начата работа по совершенствованию избирательного законодательства⁴⁵. В первую очередь это коснулось “рамочного” закона. Была создана новая редакция этого закона, однако первоначально законопроект назывался “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Именно под таким названием он был внесен Президентом РФ в Государственную Думу 28 августа 2001 г. и принят в первом чтении 30 октября того же года.

Получилась неудобная структура “закона в законе”, осложненная тем, что как во внутреннем, так и во внешнем законе имелись переходные положения. В ходе подготовки законопроекта ко второму чтению от такой формы решили отказаться, и в результате получился новый закон со старым названием (принят Государственной Думой во втором чтении 26 апреля 2002 г., в третьем чтении 22 мая, одобрен Советом Федерации 29 мая, подписан Президентом РФ 12 июня 2002 г.)⁴⁶.

При этом первоначальная концепция законопроекта (внесение изменений в действующий закон) наложила отпечаток и на его окончательную редакцию. Выразилось это в первую очередь в том, что, несмотря на существенные изменения в решении многих принципиальных вопросов, структура закона практически не изменилась. В результате закон стал еще более бессистемным и внутренне противоречивым.

Наиболее ярко бессистемность “рамочного” закона проявляется в вопросах, связанных с выбором избирательной системы. Нормы, касающиеся данных вопросов, разбросаны по всему тексту закона и появляются в самых неожиданных местах.

Так, положение о необходимости использовать на региональных выборах пропорциональную систему помещено в п. 16 ст. 35, которая называется “Выдвижение кандидатов, списков кандидатов избирательными объединениями, избирательными блоками”. Нормы, связанные с системой выборов по многомандатным округам, включены в п. 2 ст. 5 (“Равное избирательное право и право на участие в референдуме”), п. 8 ст. 18 (“Образование (определение) избирательных округов, округа референдума”), п. 17 ст. 68 (“Порядок подсчета голосов избирателей, участников референдума и составления протокола об итогах голосования участковой комиссией”) и п. 5 ст. 70 (“Порядок определения результатов выборов, референдума”). А норма, обязывающая проводить выборы высшего должностного лица субъекта РФ по системе абсолютного большинства, оказалась во втором абзаце п. 1 ст. 71 (“Повторное голосование и повторные выборы. Дополнительные выборы”).

В результате выбор избирательной системы начинает предопределяться процессуальными нормами, а не наоборот, как это должно быть при разумной, логичной структуре законодательства. Например, в ст. 63 “рамочного” закона исчерпывающим образом описывается содержание избирательного бюллетеня. В п. 7 ст. 64 четко оговорено, как может голосовать избиратель. В пунктах 14, 15, 17, 18 ст. 68 установлен порядок подсчета голосов избирателей. Между тем, в указанные “рамки” не укладывается целый ряд избирательных систем, которые обсуждались в главе 1⁴⁷. В частности, системы, основанные на преференциальном голосовании (мажоритарно–преференциальная и система единственного передаваемого голоса) требуют совершенно иной формы избирательного бюллетеня и абсолютно других способов голосования и подсчета голосов⁴⁸.

Более того, даже пропагандируемая Центризбиркомом⁴⁹ система “открытых” списков не отвечает указанным нормам. Так, Центризбирком рекомендует добавлять в избирательный бюллетень строку: “Из отмеченного списка кандидатов голосую за кандидата №” с расположенным справа от нее пустым прямоугольником. Избиратель, желающий отметить какого-либо кандидата из списка, должен проставить в этом прямоугольнике списочный номер соответствующего кандидата. Рекомендуется также прилагать к протоколу об итогах голосования таблицы, содержащие данные персонального голосования за кандидатов, выдвинутых в составе партийных списков. Все эти рекомендации находятся вне “рамок” федерального закона.

В таких случаях проявляется одна из главных проблем российского избирательного законодательства – неопределенность в вопросе о том, какие нормы, отсутствующие в “рамочном” законе, можно вносить в специальный закон. Эта проблема старая: формулировки пунктов 3 и 6 статьи 1 “рамочного” закона практически не изменились.

Что же говорит “рамочный закон”? Пункт 3 статьи 1: федеральными законами и законами субъектов РФ “могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом”. Абзац 11 статьи 2: “гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации – установленные Конституцией Российской Федерации, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. И, наконец, пункт 6 статьи 1: федеральные законы, законы субъектов РФ “не должны противоречить настоящему Федеральному закону”.

Эта проблема постоянно возникает при подготовке законов субъектов РФ, а затем при их применении. Например, в Москве дважды вносились явно конъюнктурные изменения в городское избирательное законодательство под тем предлогом, что некоторые нормы этого законодательства противоречат федеральному. В июле 2001 г. в Закон города Москвы было внесено изменение, увеличившее срок от назначения выборов до дня голосования со 120 дней до “рамочных” 180 дней⁵⁰. А в сентябре 2003 г. из только что принятого “Избирательного кодекса города Москвы”⁵¹ была исключена норма, обязывающая назначать муниципальные выборы в первое воскресенье месяца, в котором истекает срок полномочий органа местного самоуправления⁵².

Во многих случаях вопрос о соответствии норм регионального закона федеральному законодательству приходится решать в судебном порядке. Так, 17 декабря 2001 г. Мосгорсуд признал не соответствующей федеральному закону норму Закона города Москвы “О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве”, которая устанавливала численность группы избирателей, имеющей право выдвижения кандидатов. А 16 января 2003 г. Мосгорсуд признал не соответствующим федеральному законодательству (в том числе и Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”) нормы московского законодательства, предусматривающие избрание Вице-мэра одновременно с Мэром Москвы.

Еще один пример, касающийся Тюменской области, приведен в монографии М.С. Матейковича⁵³. В областном законе содержался запрет на участие религиозных объединений в предвыборной агитации, которого в то время (1996 г.) еще не было в “рамочном” законе. Районный суд, руководствуясь областным законом, назначил редактору газеты, поместившей на своих страницах агитационный материал представителя религиозного объединения, административное наказание. Председатель областного суда отменил данное решение, считая, что норма областного закона противоречит федеральному закону и не должна применяться. Однако Генеральная прокуратура опротестовала решение председателя областного суда, полагая, что запрет на участие религиозных объединений в предвыборной агитации является дополнительной гарантией избирательных прав граждан.

В Пермской области, напротив, прокуратура оспаривала ряд норм областного закона, которые законодатели расценивали как дополнительные гарантии избирательных прав граждан⁵⁴.

В целом, как отмечает Л.Г. Алехичева, идеология “дополнительных гарантий” избирательных прав граждан оказалась неработоспособной⁵⁵.

Нерешенность данной проблемы, по-видимому, обусловлена более общим недостатком “рамочного” закона. Как отмечалось выше, первый вариант этого закона возник как реакция на нарушение избирательных прав в регионах. Поэтому во главу угла были поставлены именно гарантии избирательных прав.

Однако, если исходить из норм Конституции РФ, такой подход представляется неправильным. Статья 71 основного закона страны относит к ведению Российской Федерации “регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина”. Понятия “защита” и “гарантии” близки. А вот вопрос о “регулировании” избирательных прав остается фактически вне поля зрения⁵⁶.

Очевидно, что “регулирование” включает в себя не только защиту, не только гарантии, но и необходимые (в соответствии с пунктом 3 статьи 55 Конституции РФ) ограничения прав. Очевидно также (в силу той же нормы Конституции РФ), что такие ограничения могут устанавливаться только федеральным законом. Таким образом, задача “рамочного” федерального закона – установить не только основные гарантии избирательных прав граждан РФ, но и исчерпывающий перечень их ограничений.

Из приведенных выше рассуждений следует, что нормы регионального закона могут считаться “гарантиями, дополняющими гарантии избирательных прав, установленные федеральным законом”, лишь в том случае, когда они не ограничивают права граждан.

Именно такой подход использовал Конституционный Суд РФ в деле о соответствии Конституции РФ отдельных положений Закона Республики Башкортостан “О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан”⁵⁷. Суд расценил предусмотренное республиканским законом усложнение процедуры сбора подписей по сравнению с процедурой, предусмотренной “рамочным” федеральным законом, как дополнительные ограничения прав граждан, которые не могут вводиться законом субъекта РФ.

Однако данный вопрос требует более детальной проработки. Избирательное законодательство предусматривает большое число самых разнообразных субъектов избирательных правоотношений. Вопрос об их классификации анализируется С.Д. Князевым⁵⁸. Он выделяет две основные группы субъектов избирательных правоотношений и избирательного права: политические (избиратели, кандидаты, доверенные лица, избирательные объединения и блоки) и административные (избирательные комиссии, органы власти, должностные лица). По мнению Князева, пограничный статус имеют средства массовой информации и наблюдатели⁵⁹.

Исходя из этой классификации, следует считать, что региональные законы не могут ограничивать по сравнению с федеральным законом права субъектов избирательных правоотношений, относящихся к первой группе (и, вероятно, относящихся к пограничной группе). Этот принцип было бы целесообразно закрепить в “рамочном” федеральном законе.

В Конституции РФ отсутствует прямое указание на то, в чьем ведении находится избирательное законодательство. Вопрос этот остается открытым и вызывает многочисленные споры.

Статья 71 Конституции РФ относит к ведению Федерации “регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина”. Статья 72 относит к совместному ведению Федерации и ее субъектов “защиту прав и свобод человека и гражданина”, а также “установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления”. Статья 77 определяет, что система органов государственной власти субъектов РФ “устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом”.

Споры о том, как трактовать данные положения Конституции применительно к избирательному законодательству, ведутся уже много лет⁶⁰. По мнению ряда юристов, избирательное законодательство регулирует отношения, относящиеся как в ведению РФ, так и к совместному ведению Федерации и ее субъектов, а также к собственному ведению субъектов РФ⁶¹. Другая группа юристов склонна относить избирательное законодательство только к сферам ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов⁶².

Особенно усилились споры после принятия в 1997 г. Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Ряд юристов счел, что федеральные законодатели превысили свои полномочия, столь подробно регулируя различные избирательные процедуры⁶³.

С их точки зрения компетенция федерального законодателя может состоять исключительно в регулировании избирательных прав граждан (в объеме закона 1994 г.), а установление конкретных избирательных процедур для региональных и местных выборов – прерогатива законодателя субъекта РФ⁶⁴.

Согласно другой точке зрения, регулирование всего избирательного процесса должно осуществляться федеральными законами⁶⁵.

Вопрос этот требует специального рассмотрения.

В первую очередь следует отметить, что в нашей стране традиционно проявляется стремление к совмещению выборов разного уровня⁶⁶. Например, 7 декабря 2003 г. одновременно с выборами депутатов Государственной Думы проводились общие выборы глав 11 регионов и законодательных органов 7 регионов, а также муниципальные выборы в 9 регионах (не считая дополнительных и повторных выборов).

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (как старый закон в редакции от 30 марта 1999 г., так ныне действующий) специально предоставляет регионам возможность изменить срок полномочий своих органов, чтобы совместить их выборы с федеральными выборами. Аналогичные возможности предоставлены и органам местного самоуправления.

Делается это, во-первых, с целью сэкономить средства на организации голосования. Во-вторых, совмещение региональных и местных выборов с федеральными позволяет повысить явку избирателей: обычно активность избирателей на федеральных выборах выше, чем на региональных и тем более местных⁶⁷. В-третьих, организаторы выборов опасаются усталости избирателей и поэтому предпочитают реже звать их к избирательным урнам.

Разумеется, даже проходящие в один день выборы можно проводить в разных местах разными избирательными комиссиями и по разным спискам избирателей. Но в этом случае пропадают все положительные факторы, ради которых выборы совмещаются. Если же проводить разные выборы на одних и тех же участках, одними и теми же комиссиями и по одним и тем же спискам, то необходимо унифицировать многие процедуры: и составление списков избирателей, и формирование избирательных комиссий, и проведение голосования, и организацию подсчета голосов.

Например, “рамочный” закон и сегодня позволяет региональным законодателям устанавливать свое время голосования. А как поступать в том случае, если совмещаются выборы, для которых предусмотрено разное время голосования? Лишь в законе от 12 июня 2002 г. появилась запись, что в этом случае действует норма, установленная федеральным законом.

При совмещении выборов возникают и другие проблемы, связанные, например, с избирательными фондами кандидатов, баллотирующихся одновременно в органы власти разного уровня, с эфирным временем и печатной площадью, которые средства массовой информации должны предоставлять для предвыборной агитации. Все эти проблемы также должны регулироваться законом, который является общим для всех выборов⁶⁸.

Другой фактор связан с тем, что среди субъектов избирательных правоотношений оказываются не только избиратели, кандидаты, партии, органы власти и избирательные комиссии. В деятельность по обеспечению проведения выборов включаются также средства массовой информации, предоставляющие эфирное время и печатные площади для информирования избирателей и предвыборной агитации, кредитные организации, через которые кандидаты и партии финансируют свои кампании, суды, органы прокуратуры и милиции, обеспечивающие соблюдение законности. Региональный законодатель не может сам устанавливать нормы, регулирующие деятельность всех этих организаций – в том числе и на региональных и местных выборах.

“Рамочный” закон в нынешней редакции содержит много норм, касающихся деятельности таких организаций. Но и этих норм, по-видимому, недостаточно.

Нетрудно заметить, что федеральные законы “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” и “О выборах Президента Российской Федерации” богаче, чем “рамочный” закон, общими нормами. У региональных законодателей возникает естественное желание позаимствовать некоторые разумные нормы. Увы, многие нормы, отсутствующие в “рамочном” законе, не могут быть включены в закон субъекта РФ. Например, об обязанности организаций телерадиовещания хранить видео- и аудиозаписи программ, содержащих предвыборную агитацию. Или о том, в какой срок Сбербанк должен перечислять деньги из избирательных фондов кандидатов.

Таким образом, необходимость учета возможности совмещения выборов и необходимость регулирования участия в выборах организаций, чья деятельность регулируется на федеральном уровне, уже заставляет законодателя подробно прописывать в “рамочном” законе многие избирательные процедуры.

Но есть аргументы и более общего порядка. Как было показано выше на примере региональных законов, сами избирательные процедуры во многом определяют возможность реализации избирательных прав. Так, от процедуры сбора подписей и их проверки зависит реализация пассивного избирательного права. А процедуры голосования, подсчета голосов и подведения итогов должны гарантировать соответствие результатов голосования волеизъявлению избирателей, то есть по сути реализацию конституционного принципа народовластия.

Как отмечалось в докладе Центризбиркома, любые нормы, устанавливающие правила и процедуры реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными, являются гарантиями этого права⁶⁹. Ряд авторов также указывает, что гарантии избирательных прав граждан устанавливаются путем регламентации процедуры проведения выборов⁷⁰. По мнению В.Л. Шейниса, “роль выборов в становлении неокрепшей российской демократии настолько велика, а любые ошибки, проколы и злоупотребления здесь настолько опасны, что федеральный закон должен четко и жестко регулировать все основные избирательные процедуры”⁷¹.

Поборники самостоятельности законодательства субъектов РФ обычно говорят о необходимости учета региональной специфики⁷². Однако как раз в отношении процедурных норм в большинстве случаев никакой региональной специфики не существует. Разумеется, есть различия между городскими и сельскими поселениями, между большими и малыми городами, между густонаселенными и малонаселенными территориями. Но все эти различия в основном внутрирегиональные, и их лучше учесть уже в федеральном законодательстве. А многие из них необходимо учитывать в том числе и при проведении федеральных выборов.

Важно также иметь в виду тенденцию к профессионализации избирательных комиссий. Так, в соответствии с новым “рамочным” законом теперь одни и те же территориальные избирательные комиссии участвуют в проведении всех федеральных и региональных выборов, а по желанию органов местного самоуправления на них могут быть возложены и полномочия по проведению муниципальных выборов. Да и вне зависимости от закона составы избирательных комиссий (в том числе и участковых) не сильно меняются от выборов к выборам. Поэтому допускать без серьезной необходимости различные процедуры на различных выборах – значит, существенно усложнять работу избирательных комиссий.

Следует также учитывать, что написание процедурных норм – сложная юридическая работа, требующая высокой квалификации и определенного опыта. Анализ регионального законодательства свидетельствует, что далеко не во всех регионах есть достаточные для этого ресурсы⁷³. Отмечается большое количество пробелов в регулировании тех вопросов, которые федеральный законодатель оставил в ведении субъекта РФ, а также механическое переписывание норм федеральных законов, в том числе отражающих специфику выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ⁷⁴.

В то же время известны случаи, когда в региональных законах некоторые процедурные вопросы решены лучше, чем в федеральных. Так, в законодательстве города Москвы удачно решен вопрос о сводном плакате, содержащем информацию о зарегистрированных кандидатах. В законах Ивановской и Пермской областей предусмотрена возможность выборочных проверок правильности подсчета голосов на избирательных участках. В литературе приводятся также примеры удачных решений в законах Иркутской, Пензенской, Тюменской областей и других субъектов РФ⁷⁵.

Подобные нормы обычно не связаны с региональной спецификой, и их можно (и даже нужно, если они успешно прошли апробацию на региональном уровне) включать в федеральное законодательство.

Все изложенное выше означает отнюдь не то, что автор выступает за лишение регионального законодателя права регулировать региональные и местные выборы. Однако, нужно кардинально изменить подход к решению данной проблемы.

Надо не заставлять региональных законодателей самим разрабатывать сложные избирательные процедуры, а оставить им свободу выбора по принципиальным вопросам, связанным с избирательной системой (в первую очередь, в узком смысле)⁷⁶. Однако при этом для каждой системы обязательно должны быть определены процедуры, гарантирующие соблюдение избирательных прав.

Это касается и таких важнейших вопросов, как порядок участия в выборах граждан, которые не имеют возможности в день голосования прибыть на избирательный участок (досрочное голосование, голосование по открепительному удостоверению, по почте и т.п.). В этом вопросе также наглядно видна бессистемность федерального законодательства. Досрочное голосование отрегулировано детально, а голосование по открепительным удостоверениям – лишь в виде общих деклараций, которые не могут гарантировать от возможных злоупотреблений⁷⁷.

Что касается избирательной системы в узком смысле, то действующая редакция “рамочного” закона содержит две новеллы, которые дали основание упрекать федеральных законодателей в навязывании регионам определенных избирательных систем⁷⁸. Это – обязанность проводить выборы высшего должностного лица субъекта РФ по мажоритарной системе абсолютного большинства и требование избрания не менее половины депутатов региональной ассамблеи (или одной из ее палат) по пропорциональной системе. В некоторых работах ставится под сомнение соответствие указанных норм Конституции РФ⁷⁹.

Вопрос этот требует более детального обсуждения.

По мнению А.Е. Постникова определение избирательной системы, применяемой на региональных и местных выборах, относится к предмету исключительного ведения субъектов РФ⁸⁰. С этим трудно согласиться, поскольку вопрос об избирательной системе непосредственно связан с реализацией избирательных прав граждан⁸¹. Поэтому определение избирательной системы, применяемой на региональных выборах, следует относить к сфере совместного ведения РФ и ее субъектов.

Как отмечалось в § 4 главы 1, для выборов высших должностных лиц важно, чтобы избранное лицо имело поддержку как можно большего числа избирателей. Именно поэтому использование на таких выборах мажоритарной системы относительного большинства нежелательно с точки зрения реализации конституционного принципа народовластия. Однако, как отмечалось также в § 4 главы 1, требование для избрания в первом туре получить более 50% представляется чрезмерным. Поэтому в “рамочном” законе можно было бы снизить эту норму, оставив региональным законодателям право устанавливать ее в пределах от 35 до 50%. Кроме того, нельзя лишать субъекты РФ возможности использовать на выборах высшего должностного лица мажоритарно–преференциальную систему.

Что касается обязательности использования на выборах в региональные ассамблеи пропорциональной избирательной системы, то в защиту этой новеллы, можно привести следующий аргумент. Как отмечалось в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. № 26-П⁸², “по смыслу статей 1 и 13 Конституции Российской Федерации, демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть”. Таким образом, избирательная система, позволяющая одной партии получать все мандаты в ассамблее, не может считаться демократичной. Но именно таково свойство мажоритарной системы, и во многих регионах мы можем наблюдать ее действие: представители одной политической силы⁸³, пользующиеся поддержкой относительного большинства граждан, получают почти стопроцентное представительство в региональной ассамблее. Не случайно главным противником введения в регионах выборов по партийным спискам являются региональная исполнительная власть, которой мажоритарная система предоставляет больший простор для контролирования избирательного процесса⁸⁴.

С этих позиций новеллу федерального законодательства, обязывающую избирать часть ассамблеи по пропорциональной системе, можно считать гарантией демократизации региональных выборов.

В то же время трудно считать обоснованным требование “не менее половины”. С точки зрения защиты избирательных прав граждан важнее было закрепить в федеральном законе совсем другие требования. С одной стороны, это минимальное число мандатов, распределяемых по пропорциональной системе – для того, чтобы можно было реализовать их действительно пропорциональное распределение. Так, Центризбирком рекомендовал⁸⁵, чтобы число мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, было не менее 20⁸⁶. Было бы целесообразно закрепить такое требование в федеральном законе. Необходимо также ввести ограничение на величину заградительного барьера, чтобы он не мог быть установлен выше 5%.

С другой стороны, важно, чтобы число избирателей, приходящихся на одного депутата, избранного по мажоритарной системе (в случае выборов по одномандатным избирательным округам оно равно числу избирателей в округе), не было слишком велико. Так, в Москве число депутатов Московской городской Думы, избранных по одномандатным округам, составляет 35 человек, и на одного депутата приходится около 200 тысяч избирателей. Если же численность городской Думы не будет увеличена, то размер одномандатного округа придется увеличивать более чем в два раза, что очень сомнительно с точки зрения выражения интересов избирателей. По-видимому, в федеральном законе следует ограничить среднюю норму представительства на выборах региональных ассамблей хотя бы на уровне 200 тысяч избирателей⁸⁷.

Итак, можно сделать вывод о том, что “рамочный” федеральный закон требует серьезной переработки. При этом изменения требует не только содержание его, но и форма.

В литературе уже много лет обсуждается вопрос о возможности или необходимости кодификации федерального избирательного законодательства⁸⁸. И хотя вопрос о кодификации выходит за рамки предмета данного исследования, все же здесь необходимо уделить этому вопросу некоторое внимание.

Как отмечает С.Д. Князев⁸⁹, кодификация отнюдь не означает всеобъемлющего охвата правового регулирования. И с этой точки зрения Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” по сути является кодифицированным актом. В то же время его структура не соответствует общепринятым принципам построения кодифицированных актов, и это обуславливает неудобство его использования.

Поэтому при разработке нового федерального избирательного законодательства целесообразно поставить задачу создания единого Избирательного кодекса РФ, который включал бы в качестве общей части “рамочные” нормы, регулирующие любые выборы в Российской Федерации, а в качестве особенной части – нормы, касающиеся выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ⁹⁰.

В одной из первых глав кодекса следует перечислить избирательные системы, которые допускаются в Российской Федерации. В качестве таких систем в соответствии с классификацией, предложенной в § 2 главы 1, можно было бы назвать:

• мажоритарную систему относительного большинства;
• мажоритарную систему с перебаллотировкой;
• мажоритарно-преференциальную систему;
• блоковую систему (с ограниченным или неограниченным вотумом);
• систему единственного непередаваемого голоса;
• систему единственного передаваемого голоса;
• пропорциональную систему с закрытыми списками;
• пропорциональную систему с открытыми списками;
• смешанную “персонализированную” систему.

Для каждой из этих систем необходимо прописать подробные процедуры, в том числе регламентирующие порядок голосования, подсчета голосов и подведения итогов голосования.

Важно также закрепить в кодексе подробные процедуры, регламентирующие порядок участия в выборах граждан, которые не имеют возможности в день голосования прибыть на избирательный участок (досрочное голосование, голосование по открепительному удостоверению, голосование по почте).

Еще один вопрос, фактически упущенный в действующем федеральном законодательстве, представляют временные нормы⁹¹. Их необходимость диктуется тем, что региональный закон может не содержать необходимой для проведения выборов нормы или норма регионального закона может оказаться вне рамок, установленных федеральным законом. Причина этого может быть либо в том, что региональный законодатель просто не успел привести свой закон в соответствие с федеральным, либо ошибка возникла по небрежности или в силу каких-либо иных причин.

Примером может случить первоначальная редакция “Избирательного кодекса города Москвы”⁹², одна из норм которого устанавливает для всех округов (в том числе и многомандатных), что необходимое для регистрации число подписей избирателей составляет один процент от числа избирателей округа. Это противоречит норме “рамочного” закона, которая запрещает в специальных законах устанавливать необходимое число подписей в многомандатных округах в размере более двух процентов от числа избирателей округа, деленного на число мандатов. Таким образом, норму московского закона нельзя было применять в округах с числом мандатов более двух. Но и федеральную норму применять невозможно, поскольку она не является нормой прямого действия. Таким образом, возникла правовая неопределенность⁹³.

Для таких обстоятельств в федеральном законе могло бы быть предусмотрено, что в тех случаях, когда региональный закон не устанавливает необходимой нормы или установленная региональным законом норма не соответствует требованиям федерального закона, непосредственно действует установленная федеральным законом максимальная (минимальная) норма.

Для тех случаев, когда федеральный закон вообще не устанавливает никаких пределов (число депутатов, предельный размер расходов избирательного фонда и др.), необходимы временные нормы, предписывающие такие размеры регионам, которые не установили их в своих законах.

Частично такую функцию выполняет Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”. Однако, во-первых, обсуждаемая проблема касается не только местных, но и региональных выборов. Во-вторых, действующая редакция этого закона уже устарела и требует серьезной переработки, в том числе структурной. В частности, представляется, что в настоящее время нет необходимости во “временном положении” о проведении выборов, поскольку во всех регионах есть законы, регулирующие проведение выборов в органы местного самоуправления. Поэтому от федерального закона требуется не полное и исчерпывающее регулирование данных выборов, а вмешательство по отдельным вопросам, которые недостаточно отрегулированы региональными законами или местными нормативными актами.

На основании изложенного выше можно сделать следующие выводы:

1. Основным методом регулирования в федеральном законодательстве порядка проведения региональных и местных выборов является метод “рамочного” регулирования. Начало такому регулированию было положено указами Президента РФ в октябре 1993 г. Впоследствии (в 1994 г.) был принят Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”, носивший “рамочный” характер, который в 1997 г. был заменен Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. В 2002 г. был принят новый федеральный закон с тем же названием.

2. Название федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” не вполне отражает его сущность и не вполне соответствует целям законодательного регулирования избирательных прав на федеральном уровне, вытекающих из Конституции РФ. Так, помимо вопросов защиты избирательных прав федеральных закон должен содержать и в действительности содержит определенные ограничения избирательных прав граждан.

3. Одним из основных недостатков Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” является его бессистемность. Это наиболее ярко проявляется в вопросах, связанных с избирательной системой в узком смысле.

4. Региональное избирательное законодательство обнаруживает множество недостатков. Первая группа недостатков связана с прямыми и явными нарушениями норм федерального законодательства и устраняется посредством рекомендаций Центризбиркома и предписаний прокуратуры или через судебные решения. Вторая группа недостатков связана с неправильным пониманием региональными законодателями недостаточно четко сформулированных норм федерального закона. Третья группа недостатков связана с неудачным решением вопросов, которые не регулируются федеральными законами. Для устранения недостатков, относящихся ко второй и третьей группам, желательно совершенствование федерального законодательства.

5. Федеральный “рамочный” закон должен более четко указывать, какого рода нормы, отсутствующие в нем, можно включать в специальный закон. В частности, необходимо оговорить, права каких субъектов избирательных правоотношений не могут быть дополнительно ограничены законом субъекта РФ.

6. Федеральный “рамочный” закон должен оставить субъектам РФ свободу выбора по принципиальным вопросам, связанным с избирательной системой в узком смысле. При этом закон должен включать перечень допустимых избирательных систем, и для каждой системы должны быть определены процедуры, гарантирующие соблюдение избирательных прав.

7. Требование федерального закона об обязательном использовании на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ пропорциональной избирательной системы призвано предотвратить монополизацию региональной ассамблеи одной партией. В то же время, с точки зрения защиты избирательных прав граждан, важнее закрепить в федеральном законе не предельное соотношение числа депутатов, избираемых по мажоритарной и пропорциональной системам, а минимальное число депутатов, избираемых по пропорциональной системе, и минимальное число избирателей, приходящихся на одного депутата, избранного по мажоритарной системе.

8. Федеральный “рамочный” закон должен содержать временные нормы, которые будут применяться в тех случаях, когда региональный закон не устанавливает необходимой нормы или установленная региональным законом норма не соответствует требованиям федерального закона.

9. При разработке нового федерального избирательного законодательства целесообразно поставить задачу создания единого Избирательного кодекса РФ, который включал бы в качестве общей части “рамочные” нормы, регулирующие любые выборы в Российской Федерации.

1 См. Ведомости Верхового Совета РСФСР, 1989, № 44, ст. 1306.

² См. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1991, № 18, ст. 578; № 21, ст. 713.

³ См. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 45, ст. 1491.

⁴ См. Лысенко В.И. // Федеральное Собрание России: опыт первых выборов. М.: ИГП РАН, 1994. С. 6–27; Матейкович М.С. Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 1999, с. 7–8.

⁵ Проекты законов РФ “Об основах избирательного процесса”, “О выборах в Верховный Совет Российской Федерации”, “О выборах Президента Российской Федерации”, “О референдуме Российской Федерации”, “О выборах народных депутатов Советов народных депутатов”, “О выборах главы администрации” и “О местном референдуме в Российской Федерации” от 5 июня 1992 г. Архив Д.А. Левчика.

⁶ См. Гельман В.Я. // ПОЛИС. 1997. № 4. С. 129; Левчик Д.А. // Кентавр. 1994. № 5. С. 111–112; Лысцов В.В. Российское избирательное право: от империи до федерации. Воронеж, 1998, с. 87–88.

⁷ См. Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 44, ст. 4189.

⁸ См. Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 44, ст. 4197.

⁹ См. Постников А.Е. Избирательное право России. М.: Норма, 1996, с. 81.

¹⁰ См. Указ Президента РФ от 20 декабря 1993 года № 2227 “О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации” (Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 52, ст. 5060) и Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 19 января 1994 года № 168 “Об организации работы по разработке проектов федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы и федерального конституционного закона о референдуме (всенародном голосовании)” (Бюллетень ЦИК РФ, 1994, № 1, с. 105–109).

¹¹ См. Лысцов В.В. Российское избирательное право: от империи до федерации. Воронеж, 1998, с. 114; Постников А.Е. Избирательное право России. М.: Норма, 1996, с. 87–90.

¹² См. Ведомости Федерального Собрания РФ, 1994, № 2, ст. 126.

¹³ См. Ведомости Федерального Собрания РФ, 1994, № 2, ст. 140.

¹⁴ См. Комментарий к Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”. М., БЕК, 1995, с. VII–X.

¹⁵ См. Гельман В.Я. // ПОЛИС. 1997. № 4. С. 135–136; Лысцов В.В. Российское избирательное право: от империи до федерации. Воронеж, 1998, с. 115.

¹⁶ См. Собрание законодательства РФ, 1994, № 33, ст. 3406.

¹⁷ См. Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М.: Весь Мир, 1997, с. 62; Выборы в Российской Федерации. М.: Вэлти, 1998, с. 55–56; Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 1995–97: Электоральная статистика. М.: Весь Мир, 1997, с. 680–682; Гельман В.Я. // ПОЛИС. 1997. № 4. С. 137; Комментарий к Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”. М., БЕК, 1995, с. XI–XVI; Левчик Д.А. // Кентавр. 1994. № 5. С. 114; Постников А.Е. Избирательное право России. М.: Норма, 1996, с. 73–75.

¹⁸ См. Гельман В.Я. // ПОЛИС. 1997. № 4. С. 136; Лысцов В.В. Российское избирательное право: от империи до федерации. Воронеж, 1998, с. 117.

¹⁹ См. Левчик Д.А. // Кентавр. 1994. № 5. С. 114.

²⁰ См. Лысенко В.И. // Вестник ЦИК РФ. 1997. № 2. С. 89–102; Постников А.Е. Избирательное право России. М.: Норма, 1996, с. 95.

²¹ См. Постников А.Е. Избирательное право России. М.: Норма, 1996, с. 8.

²² См. Митрохин С.С., Фасеев И.Ф., Надеев Р.К. Комментарий к Федеральному закону “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”. М.: Государственная Дума, 1997, с. 16–17.

²³ См. Собрание законодательства РФ, 1996, № 49, ст. 5497.

²⁴ См. Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток: Изд-во Дальневосточного ун-та, 1999, с. 144–145.

²⁵ См. Сергеев А.А. // Муницип. право. 2000. № 2. С. 8.

²⁶ См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 года № 15-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” в связи с запросом Тульского областного суда // Собрание законодательства РФ, 1997, № 45, ст. 5241.

²⁷ См. Иванченко А.В. (ред.). Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. М.: Фонд “Либеральная миссия”, 2003, с. 165.

²⁸ См. Федеральный закон от 22 июня 1998 года № 85-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” // Собрание законодательства РФ, 1998, № 26, ст. 3005.

²⁹ См. Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Избирательное право: Учебное пособие. М.: Юриспруденция, 2001, с. 263–264.

³⁰ См. Постников А.Е. Избирательное право России. М.: Норма, 1996, с. 95, 147–151.

³¹ См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 ноября 1995 года № 14-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 года “О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания” // Собрание законодательства РФ, 1995, № 48, ст. 4692; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 июня 1996 года № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 20 Закона Республики Башкортостан “О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан” в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан // Собрание законодательства РФ, 1996, № 27, ст. 3344; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 июня 1997 года № 9-П по делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия // Собрание законодательства РФ, 1997, № 26, ст. 3145; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1998 года № 12-П по делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан “О Президенте Республики Башкортостан” (в редакции от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан “О выборах Президента Республики Башкортостан” // Собрание законодательства РФ, 1998, № 18, ст. 2063; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 января 2002 года № 2-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 69, части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и пункта 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан “О выборах народных депутатов Республики Татарстан” в связи с жалобой гражданина М.М. Салямова // Собрание законодательства РФ, 2002, № 6, ст. 627.

³² См. Ковлер А.И. // Права человека и политическое реформирование. М.: ИГП РАН, 1997. С. 117–120; Лысенко В.И. // Вестник ЦИК РФ. 1997. № 2. С. 99–101; Петров Н., Титков А. // Выборы и партии в регионах России. М.–Спб.: ИГПИ–“Летний сад”, 2000, с. 56–57; Постников А.Е. Избирательное право России. М.: Норма, 1996, с. 147–151; Яшин А. // Выборы и партии в регионах России. М.–Спб.: ИГПИ–“Летний сад”, 2000, с. 47–48.

³³ См. Комментарий к Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”. М., БЕК, 1995, с. 99–114.

³⁴ См. Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1995–97: Электоральная статистика. М.: Весь Мир, 1998, с. 33; Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 1995–97: Электоральная статистика. М.: Весь Мир, 1997, с. 20; Выборы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основе пропорциональной избирательной системы // Право и жизнь. 1997. № 12. С. 61; Постников А.Е. Избирательное право России. М.: Норма, 1996, с. 58–61; Шергин В.П. // Вестник ЦИК РФ. 1997. № 1. С. 146–148.

³⁵ См. Ведомости Московской Думы, 1996, № 1, с. 4–47.

³⁶ См. Ведомости Московской Думы, 1995, специальный выпуск, с. 3–47.

³⁷ См. Ведомости Московской Думы, 1997, № 6, с. 4–47.

³⁸ В комментарии к статье 19 (с. 111) отмечалось, что форма заявления, под которым собираются подписи, может быть произвольной. В то же время модельный закон субъекта РФ о выборах депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ, разработанный А.Е. Постниковым – одним из авторов “рамочного” федерального закона – также предполагал наличие установленной формы подписного листа (см. Постников А.Е. Избирательное право России. М.: Норма, 1996, с. 155–208).

³⁹ См. Ведомости Московской городской Думы, 1999, специальный выпуск, с. 1–110.

⁴⁰ Разница между выдвижением одним избирателем и группой избирателей проявлялась в записи в избирательном бюллетене: в первом случае писалось “выдвинут избирателем”, во втором – “выдвинут группой избирателей”.

⁴¹ См. Комментарий к Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 55-ФЗ. М., Норма, 1999, с. 2–3; Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Избирательное право: Учебное пособие. М.: Юриспруденция, 2001, с. 47; Матейкович М.С. Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 1999, с. 11.

⁴² См. Собрание законодательства РФ, 1997, № 38, ст. 4339.

⁴³ См. Собрание законодательства РФ, 1999, № 14, ст. 1653.

⁴⁴ Эта новелла, призванная по замыслу авторов закона воспрепятствовать технологии “кандидатов-двойников”, на практике лишь усилила действие этой технологии, и в новой редакции закона от нее пришлось отказаться.

⁴⁵ См. О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации // Вестник ЦИК РФ, 2000, № 21, с. 47–90.

⁴⁶ См. Собрание законодательства РФ, 2002, № 24, ст. 2253.

⁴⁷ Стоит напомнить, что в установленный “рамочным” законом от 19 сентября 1997 г. порядок подсчета голосов не укладывались даже выборы по многомандатным округам.

⁴⁸ См. Сергеев Д.Б. // Право и политика. 2002. № 11. С. 39.

⁴⁹ См. Вестник ЦИК РФ, 2002, № 11, с. 159–192.

⁵⁰ См. Закон города Москвы от 11 июля 2001 года № 29 “О внесении изменения в статью 6 Закона города Москвы от 7 июля 1999 года № 22 “О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве” // Ведомости Московской городской Думы, 2001, № 7, ст. 99.

⁵¹ См. Закон города Москвы от 11 июня 2003 года № 36 “Избирательный кодекс города Москвы” // Ведомости Московской городской Думы, 2003, специальный выпуск, ст. 176.

⁵² См. Закон города Москвы от 10 сентября 2003 года № 52 “О внесении изменений в статью 6 Закона города Москвы от 11 июня 2003 года № 36 “Избирательный кодекс города Москвы” // Ведомости Московской городской Думы, 2003, № 9, ст. 238.

⁵³ См. Матейкович М.С. Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 1999, с. 120–121.

⁵⁴ См. Лебедев А.Н. // Выборы и референдумы. 2001. № 1 (6). С. 40.

⁵⁵ См. Алехичева Л.Г. // Журн. рос. права. 1999. № 9. С. 13.

⁵⁶ По мнению В.В. Пылина (Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 5. С. 21), содержание “рамочного” закона уже изначально не соответствовало его названию. А.Н. Кокотов (Выборы и референдумы. 2001. № 1 (6). С. 46–48) отмечает, что “рамочный” закон соединяет в одном акте два разных вопроса: общие принципы выборов и гарантии их осуществления.

⁵⁷ См. Собрание законодательства РФ, 1996, № 27, ст. 3344.

⁵⁸ См. Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток: Изд-во Дальневосточного ун-та, 1999, с. 178–188, 248–255.

⁵⁹ К этой пограничной группе можно было бы отнести и членов избирательных комиссий (как с правом решающего, так и совещательного голоса).

⁶⁰ См. Алехичева Л. // Журн. рос. права. 1999. № 9. С. 9–15; Астафичев П.А. Избирательное право России: современное состояние и перспективы развития. Орел: Изд-во ОРАГС, 1999, с. 12–18; Заславский С. // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 11. С. 5–8; Иванченко А. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 9–10. С. 18–23; Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток: Изд-во Дальневосточного ун-та, 1999, с. 131–159; Постников А.Е. Избирательное право России. М.: Норма, 1996, с. 7–8; Пылин В. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 5. С. 19–23.

⁶¹ См. Алехичева Л. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 1. С. 32–35; Кокотов А.Н. // Выборы и референдумы. 2001. № 1 (6). С. 46–48; Постников А.Е. // Журн. росс. права. 2002. № 5. С. 12–22.

⁶² См. Иванченко А.В. (ред.). Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. М.: Фонд “Либеральная миссия”, 2003, с. 140; Пылин В. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 5. С. 19–23.

⁶³ См. Алехичева Л. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 1. С. 32–35; Заславский С. // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 11. С. 5–8; Иванченко А. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 9–10. С. 18–23.

⁶⁴ См. Иванченко А. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 9–10. С. 18–23; Постников А.Е. // Материалы “круглого стола” по обсуждению законопроекта “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Москва: РНЦГМУ, 2002, с. 6–25.

⁶⁵ См. Борисов И.Б. // Материалы “круглого стола” по обсуждению законопроекта “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Москва: РНЦГМУ, 2002, с. 164–174; Пылин В. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 5. С. 19–23.

⁶⁶ См. Петров Г.М. // Вестник ЦИК РФ. 1997. № 3. С. 89–92.

⁶⁷ См. Застрожная О.К. // Избирательная кампания: взгляд изнутри. М.: Права человека, 2002. С. 10–11.

⁶⁸ См. Петров Г.М. // Вестник ЦИК РФ. 1997. № 3. С. 89–92.

⁶⁹ См. Вестник ЦИК РФ, 2000, № 21, с. 75.

⁷⁰ См. Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б., Чудина С.Ю. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Иркутск: Изд-во ИП “Макаров С.Е.”, 2001, с. 181; Журавлева И.А., Дмитриев Ю.А. Правовое регулирование выборов депутатов в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. М.: ОКТБ, 1999, с. 32.

⁷¹ См. Шейнис В. // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 6. С. 17.

⁷² См. Алехичева Л. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 1. С. 32–35; Заславский С. // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 11. С. 5–8; Сергеев А. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 6. С. 10–13.

⁷³ См. Пылин В. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 5. С. 19–23.

⁷⁴ См. Буханова Т.Н. // Журнал о выборах. 2001. № 2. С. 18–23; О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации // Вестник ЦИК РФ, 2000, № 21, с. 78–80.

⁷⁵ См. Борисов И.Б. // Материалы “круглого стола” по обсуждению законопроекта “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Москва: РНЦГМУ, 2002, с. 165–166; Кривцов В. // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 6. С. 40–41; Харитонов А. // Власть. 1999. № 3. С. 3–7.

⁷⁶ О необходимости учитывать возможность применения в субъектах РФ различных избирательных систем говорилось и в докладе Центризбиркома (Вестник ЦИК РФ, 2000, № 21, с. 75). В.Л. Шейнис (Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 6. С. 17) также отмечал потребность во введении в “рамочный” закон норм, позволяющих проведение на “ограниченном пространстве” эксперимента по введению новых избирательных систем.

⁷⁷ О фальсификациях в ходе досрочного голосования говорилось много, а вот то, что голосование по открепительным дает не меньше возможности для фальсификаций, мало кто понимает (см. Бузин А.Ю. // Материалы “круглого стола” по обсуждению законопроекта “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Москва: РНЦГМУ, 2002. С. 154).

⁷⁸ См. Иванченко А. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 9–10. С. 18–23; Линик Л. // Право и жизнь. 2002. № 47. С. 224–225; Линик Л. // Право и жизнь. 2002. № 48. С. 278–282; Постников А.Е. // Журн. росс. права. 2002. № 5. С. 21.

⁷⁹ См. Сергеев Д.Б. // Право и политика. 2002. № 11. С. 38.

⁸⁰ См. Постников А.Е. Избирательное право России. М.: Норма, 1996, с. 7–8; Постников А.Е. // Журн. росс. права. 2002. № 5. С. 21.

⁸¹ Трудно, в принципе, согласиться с мнением, что какие-либо институты избирательного законодательства можно относить к предмету исключительного ведения субъектов РФ, поскольку все избирательное законодательство направлено на реализацию конституционного принципа народовластия и избирательных прав граждан.

⁸² См. Собрание законодательства РФ, 1998, № 48, ст. 5969.

⁸³ В данном случае не имеет значения, оформлена ли эта политическая сила в партию или блок, или данная “партия власти” формально состоит из “независимых” депутатов.

⁸⁴ См. Голосов Г.В. // ПОЛИС. 2001. № 4. С. 80–81; Лапаева В. // Власть. 1997. № 12. С. 50.

⁸⁵ См. Вестник ЦИК РФ, 2002, № 11, с. 159–192.

⁸⁶ Этой рекомендации не последовали не менее чем в 24 субъектах РФ (см. Луговская М.Л. // Журнал о выборах. 2003. № 4. С. 2–10).

⁸⁷ См. Заславский С. // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 11. С. 5–8.

⁸⁸ См. Борисов И.Б. // Материалы “круглого стола” по обсуждению законопроекта “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Москва: РНЦГМУ, 2002, с. 164–174; Вешняков А.А. // Бюлл. ЦИК РФ. 1995. № 3. С. 29–48; Дмитриев Ю. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 11. С. 28–30; Иванченко А. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 9–10. С. 18–23; Интернет-мониторинг выборов в России (новая гражданская инициатива Проекта "Информатика для демократии – 2000+"). Аналитический доклад по результатам проекта. М.: МИПО РЕПРО, 2001, с. 189–190; Катков Д.Б. // Вестник ЦИК РФ. 1998. № 3. С. 131–138; Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток: Изд-во Дальневосточного ун-та, 1999, с. 159–168; Лысенко В.И. // Бюлл. ЦИК РФ. 1995. № 5. С. 45–54; Новиков Ю.А. Избирательная система России: 90 лет истории. М.: Манускрипт, 1996, с. 629–630; О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации // Вестник ЦИК РФ, 2000, № 21, с. 86; Постников А.Е. // Выборы в Государственную Думу: правовые проблемы (ред. Васильев В.И., Постников А.Е.). М.: БЕК, 1995, с. 3–4; Шейнис В.Л. // Общ. науки и современность. 1995. № 1. С. 5–16; Юдин Ю.А. // Федеральное Собрание России: опыт первых выборов. М.: ИГП РАН, 1994. С. 28–49.

⁸⁹ См. Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток: Изд-во Дальневосточного ун-та, 1999, с. 159–168.

⁹⁰ Вопрос о включении в Избирательный кодекс норм, регулирующих проведение референдума и отзыва депутатов, а также вопрос о порядке формирования Совета Федерации и Конституционного Собрания выходит за рамки данной работы и здесь не обсуждается.

⁹¹ В ходе работы над последней редакцией “рамочного” закона сотрудниками Правового управления Аппарата Центризбиркома предлагалось включить такие нормы в закон, но это предложение не получило поддержки.

⁹² См. Ведомости Московской городской Думы, 2003, специальный выпуск, ст. 176.

⁹³ Отмеченный недостаток был устранен Законом города Москвы от 26 ноября 2003 г. № 70 (Ведомости Московской городской Думы, 2003, № 12 (1), ст. 323).

Титульный лист | Политика | Оглавление диссертации